制造强国建设要避免落入强选择性产业政策窠臼

    制造强国建设已成为我国的重大国策，无论是在“十三五”规划内容中，还是在供给侧结构改革战略部署里，制造强国建设都占据重要地位。2015年5月我国推出的《中国制造2025》，提出了制造强国建设的目标、阶段、行动纲领和实现路线图。《中国制造2025》作为一项重大产业政策，其推进方式和机制的本质是产业政策实施的问题。在我国日益成熟的社会主义市场经济体制下，实施产业政策推进制造强国建设，应切实把握好产业政策的实施力度，既要发挥好产业政策的扶持、引导和推动作用，又要避免落入政府大包大揽、急功近利的强选择性产业政策窠臼。

    一般而言，如果按照政府作用强度和方式，可以把产业政策分为功能性产业政策和选择性产业政策，前者重点是政府通过人力资源培训、研发补贴、市场服务等形式完善整体产业发展基础功能进而提高产业竞争力，功能性产业政策一般不针对具体产业；而后者重点是政府通过补贴、税收、法规等形式直接支持、扶持、保护或者限制某些产业的发展，以加快产业结构转型升级、实现经济赶超。作为后发赶超的社会主义大国，一直以来，我国总体上偏重于使用选择性产业政策，政策具有覆盖面过广、直接干预市场、选择性强等特征。从实施效果看，总体上对我国快速推进工业化进程、实现经济赶超发挥了重要作用，但是也存在干预市场和影响市场机制形成的问题，甚至经常产生产业政策实施结果与初衷相反的“事与愿违”的情况。

    《中国制造2025》针对我国产业共性关键技术和前沿技术缺乏、技术转移扩散和商业化应用不够提出“制造业创新中心建设工程”，针对我国在核心基础零部件、关键基础材料、先进基础工艺和产业共性基础技术存在的巨大差距提出了“工业强基工程”，针对适应绿色制造、高端制造和智能制造的未来发展趋势提出了“绿色制造工程”“智能制造工程”和“高端制造工程”，并明确了我国制造业发展的十大重点领域，这些工程项目的本质是为了解决表现为关键核心技术受制于人、高端产业发展不足的我国制造业大而不强的问题，而制造业大而不强问题的根源在于创新能力不强，因此落实《中国制造2025》的关键，在于培育和提升制造业的创新能力，实现从“跟随创新”向“领先创新”的转变。也就是说，制造强国建设的核心是技术创新能力的提升。相比具体产业而言，创新能力是动态的、可持续的和根本的。相对于选择性产业政策更注重于有针对性地补贴具体的产业而言，功能性产业政策更强调建设产业发展的广义基础设施建设（包括物质性基础设施、社会性基础设施和制度性基础设施），推动和促进技术创新和人力资本投资，维护公平竞争，降低社会交易成本，创造有效率的市场环境，从而完善技术创新生态系统，进而提升整个产业和国家的创新能力。因此，功能性产业政策更符合《中国制造2025》的目标。

    功能性产业政策要求政府在推动制造强国建设的过程中，避免急功近利地将工作重心放在大力扶持发展某些具体产业上，而应有长期战略视野，把工作重点放在完善培育制造业创新生态系统和基础性创新环境建设上。具体而言，一是着重于促进人力资源培育，发展多种形式的应用型职业教育；二是实行普惠政策，广泛减轻企业负担，特别是注重改善小微企业经营环境；三是激励创新行为，促进产学研结合，加强对企业知识产权的法律保护；四是针对前沿技术、新兴技术和中小企业的创新领域中由市场无法较好解决的技术或具体产业，可以采用补贴、税收优惠、贴息等形式的扶持性政策，统筹解决新兴技术和前沿技术的研发、工程化和商业化问题。政府部门要对被补贴方采用严格的资金使用和项目过程评估，确保资金的使用效率和透明度。政府扶持资金规模不应过大，主要发挥对企业或社会资金投入的“带动”作用。

    （作者系中国社会科学院工业经济研究所所长）