中国出现“逆城镇化”？

    近两年我国城镇化率增速有所降低，一些研究者认为我国已经进入了发达国家曾出现的“逆城镇化”时期，这引起了广泛关注。中国城镇化会不会出现停滞甚至逆转？城镇人口会不会减少？持续三十多年的农民进城会不会“退潮”？

    从“逆城镇化”证据来看，主要是农村人口不愿进城落户、城市居民盼望迁户回村。国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》后，27个省份已经出台了落实意见和方案，各类城市总体上都大幅降低了落户门槛，多数中小城市甚至一些省份除省会城市外基本不设落户门槛，但并未出现落户热潮；不仅如此，东部沿海甚至中西部一些地区出现了城市居民通过各种关系转回农村户口，农村学生升学后不愿意转户等。这还可以追溯到2007年左右，国际金融危机对我国产业和就业带来巨大冲击，有数据显示，高峰时曾有约2000万农民工返乡。此外，一线城市中心城区人口选择到郊区生活，有的“逃离”北上广。这些构成了我国进入“逆城镇化”的证据链。

    事实上，除了少数零散的一线城市人口外迁外，我国“逆城镇化”与发达国家明显不同。发达国家“逆城镇化”出现在城镇化成熟期，由于就业、交通、环境甚至种族等方面的问题，中心城市或中心城区人口向小城市、郊区扩散，制造业等传统产业外迁，中心城市、中心城区出现了人口减少和产业衰退现象。当然，这并不是字面上的城镇化逆转、城镇人口减少，实质是城市规模结构和空间结构的调整，也是城市群、都市圈发育过程。美国“逆城镇化”最为迅速的70年代，城镇化率也在提高，由1970年的73.6%逐年递增到2014年的81.4%，城镇人口总量年均增长1.24%。

    从目前看，中国城镇化既没有停滞，也没有出现大规模“逆城镇化”，只是由于一系列关键性制度扭曲带来了假象。

    一是体制改革不到位带来的城乡利益阶段性“倒挂”。附着在农村户籍上的土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益权等，是农村福利和公共服务水平较低时的补偿性制度安排，随着近郊土地巨大的级差地租潜力释放、发达地区集体经济带来客观收益，近年来农村户籍价值凸显。城乡基本公共服务均等化深化，城乡利益天平倾斜，城镇居民试图迁户回村。农民不愿落户，主要由于缺乏对进城落户农民农村“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体利益分配权）的制度性保障，“三权”自愿有偿退出机制尚未建立，导致部分农民担心进城落户后不能保留“三权”，也降低了“带资进城”落户的能力。

    二是城镇落户政策供给出现地区性“错位”。中小城市虽不设落户门槛，但与农村公共服务差别不大，而且市政服务和就业机会等优势不突出，吸引力不强。农民落户意愿较强的大城市和发达地区落户门槛却较高，甚至在落户“敲门砖”居住证上都设置了门槛，有的还采取年度计划的方式再设一道关。这形成了“想落的地区不让落，让落的地区不想落”现象。

    目前我国整体上并不存在“逆城镇化”，但需要采取措施逐步消除不正常现象。一是对城镇化要有清醒认识和历史信心。我国城镇化进程远未结束，仍处于城镇化快速推进阶段，与发达国家甚至与同等水平的发展中国家相比，城镇化率依然较低，而且我国城镇常住人口中还包括了2.5亿多农业转移人口，已完成的城镇化进程也还不完整，城镇化仍然是我国广阔发展空间和不竭发展动力的重要组成，要坚定不移地推进新型城镇化。二是要尽快调整消除制度性扭曲。发达地区城市可进一步加大户籍改革力度，吸引更多农民进城落户，获取更多人口红利。有效维护进城落户农民农村“三权”，建立健全“三权”流转和退出机制，以尊重农民自主选择权力为前提，增强农民“带资进城”“带权进城”能力。三是加快发展中小城市和小城镇。在中小城市优先配置教育医疗等公共服务资源，培育特色优势产业，提高人口吸引力，使得“让落的地方也想落”。

    (作者单位：国家发改委规划司)