新型城镇化：警惕产业空心化

核心提示

    ■ 在城市数量和城市面积扩张的同时，“鬼城”也呈现蔓延之势

    ■ 新型城镇化不能只是造城，要避免形成没有产业支撑的“空城”，就必须通过集聚产业来集聚人口

    ■ 从农民工流向看，70%流向了地级以上城市，流入县级以下小城镇的不足10%

    诺贝尔奖获得者、美国经济学家克里斯说，21世纪将有两件大事，那就是美国的高科技和中国的城镇化。

    据粗略统计，当前世界上人口超过50万的城市，中国占了四分之一。2015年，中国城镇化率已达56.1%，5年之后的2020年，中国城镇化率将超过60%，城镇常住人口将从目前的7.7亿增至8.5亿人以上。“十三五”刚刚开局，各地推进新型城镇化的规划蓝图铺开，如何实现高质量的、人的城镇化，将是未来发展的关键所在。

“鬼城”背后的产业空心化之困 

    来自国家发改委的数据显示：从1978年到2014年，我国城镇常住人口由1.7亿人增加到7.5亿人，城镇化率年均提高约1个百分点。城市数量由193个增加到653个。

    在城市数量和城市面积迅猛扩张的同时，“鬼城”“空城”也在部分地方呈现蔓延之势。有学者根据成因将“鬼城”分为衰落型“鬼城”、规划型“鬼城”等类型。规划型“鬼城”又分为规划超前型“鬼城”、规划滞后型“鬼城”和房地产型“鬼城”。这背后与过度追逐房地产利益，违背城市化规律有着密切联系。

    2015年，标准排名研究院第二次推出“鬼城”指数排行榜，往年榜位靠前的拉萨、三亚、鄂尔多斯等城市位次有所下降；而曾经榜上的惠州、中山、义乌、宁波、合肥等城市因外来人口增多，则排除了“鬼城”的可能性。因为统计口径扩大至所有县级城市，新疆、内蒙古新增部分上榜城市。

    据了解，评价标准通常以城区人口与建成区面积的占比来计算一个城市成为“鬼城”或“空城”的可能性。比如，一个城市的建成区面积为100平方公里，按照占用地标准，城区人口应该为100万人，如果目前该城区低于50万人，就可能沦为“鬼城”“空城”。

    目前，各地陆续公布“十三五”城镇化率的目标——江苏73%，广东60%，山东65%。然而，数字上的城镇化率只是一个方面，如何加快“产城融合”步伐，真正用产业吸引人、留住人，才是新型城镇化的关键。在实践层面，国外发达国家提供了有益经验——德国鲁尔区、法国洛林区等通过资源开发促进城市再繁荣；享有“会展之都”美誉的德国汉诺威在制定经济发展战略和城市战略规划时，依托自身和周边城市的产业集群联动；美国洛杉矶则是搭乘高科技产业和现代服务业，实现弯道超车，仅仅利用十年时间便成功晋级为美国西部的高科技产业和研发中心。

“产城融合”亟待科学规划的加快跟进

    统计数据显示，截至2014年底，上海陆域开发强度已达到46％，这远远超过了纽约、东京等国际大都市。“摊大饼”的发展模式已难以为继，上海去年首次提出规划建设用地总量要实现“负增长”，并打出一套土地新政“组合拳”，开启城市“逆生长”阶段。

    据了解，2014年住建部和国土资源部确定北京、上海、广州、沈阳等14个城市开展划定城市开发边界首批试点工作。国土资源部规划司司长董祚继透露，在14个城市开发边界划定工作初步取得成效的情况下，争取全国600多个城市都能划定开发边界。

    世界上较早运用“开发边界”进行城市管理的城市是美国俄勒冈州的波特兰市。从1990年至今，通过划定开发边界，波特兰市人口增长将近一半，而城市用地面积仅增长2%。

    新型城镇化，对于特大城市，需要改变过去“摊大饼”式的发展路径，走出一条内涵式发展道路，破解日益凸显的“城市病”；对于二、三线城市，则需要“产城融合”的加快发展，要用科学的用人机制吸引人、留住人。今后一个时期，中国将着力解决好现有“三个1亿人”问题——促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。如何通过产业发展集聚人才，并形成城市持续发展的动力，需要进一步加快改革步伐。

    在专家们看来，新型城镇化不能只是“造城”，要避免形成没有产业支撑的“空城”“睡城”，就必须用“产城融合”的理念引领新型城镇化，只有产业先行，通过集聚产业来集聚人口，推动城市综合功能提升，才能真正实现人的城镇化。首要的，就要体现在城市规划上。尤其在新的区域发展中，城市里要有社区，产业发展要有园区，社区和园区要协调兼顾，同步建设。

    目前，一些地方正在积极探索。比如苏州工业园在规划中引入白地、灰地和弹性绿地，形成以“生态圈”为内核，在合理路径内分布居住圈、高科技工业圈和一般工业圈的四层结构；深圳华侨城在持续的建设中变成一座集旅游、居住、商务、工业等多功能于一体、环境优美、配套齐全、特色鲜明的现代化海滨区。

弱化“虹吸效应”需要制度层面加快改革

    根据《国家新型城镇化报告2015》，2014年我国东部地区城镇化率为63.6％，东北地区为60.8％，中部地区为49.8％，西部地区为47.4％。

    按省区市来看，2015年，上海的城镇化率最高，为87.6％。北京、天津、广东、辽宁、江苏、浙江等省份位于全国前列，城镇化率分别为86.5%、82.64％、68.71％、67.35％、66.52％和65.8％，而排在最后的贵州和西藏的城镇化率仅为42.01％和27.74％。提高县以下小城镇的吸引力，是一道考题。

    事实上，一个时期以来，北京、上海等一线城市各种资源汇集，人才流动的“虹吸效应”十分明显。国家发改委最新公布的调查结果发现，中国农民工流向，10%左右是在几大直辖市，真正在县城以下的这些小城镇的比例不到10%，在地级市以上的比例超过70%。除了基础设施和公共服务的差距，更重要的原因在于产业集聚度的差距。

    值得关注的是，“十三五”期间，各地把提升产城融合度作为一个重点——

    北京“十三五”规划纲要提出“坚持产城融合、职住平衡，培育优势特色产业，提升新城综合服务功能，吸引高端要素聚集和中心城区人口迁住”。湖北“十三五”规划提出“坚持以人的城镇化为核心，坚持产城融合、四化同步”。福建“十三五”规划提出，“优化中心城市的城市风貌、产业结构和城市空间布局，推动城市功能更新、精明增长”。

    按照最新公布的《2016年推进新型城镇化重点任务方案》，今年将积极推进农业转移人口落户城镇，建立健全人、地、钱“三挂钩”机制，探索建立进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制，促进户改成果和居住证制度“双落地”。同时，加快培育新生中小城市，加快出台设市标准，赋予特大镇部分县级管理权限。此外，将着力推动城乡统筹发展，探索“市民农庄”等新型模式，推动易地扶贫搬迁与新型城镇化相结合。加快推进体制机制改革，加快人地钱房等重点领域改革，推动试点地区围绕重点难点问题大胆探索、加快突破。

    新型城镇化不能只是简单的“造城”，从体制机制着力，加快改革步伐，新型城镇化正让更多人收获实惠。

    （本报记者 鲁元珍）