国家公园应该收费吗

    中国提出建立国家公园体制已两年有余，其中，关于国家公园是否收费的问题成为公众关心的热点。有人主张，国家公园是全民所有的公共资源，应当充分体现其公益性，完全免费。也有人认为，国家公园是旅游的金字招牌，建设、运营和管理都有成本，应该收费。笔者以为，能否做到完全免费或者如何收费，需要从国家公园的公益性和整体功能讲起……

    国家公园具有生态公益性

    尽管对于国家公园，社会上有不同理解，但目前在国家层面的建设思路已经逐渐清晰——国家公园是国家所有、全民共享、世代传承的生态资源。

    作为一个受特别保护的自然地理空间，国家公园旨在保护重要的生态系统和生态过程，保存生物多样性，发挥生态服务功能，为人民大众提供生态安全屏障。其公益性就如同阳光、空气和水，每个人都能直接或间接感受到，并拥有同等的参与体验机会。因此，国家公园并非一般意义上的公园，建立国家公园的目的不是旅游开发，不能以经济效益为主。

    国家公园保存了典型的自然景观和文化资源，为人们欣赏和体验自然之美提供了机会，还可以培养人们的环境意识，增强爱国情怀，因此，在不损害自然生态系统的前提下，可以适度开展科研教育和自然观光活动。不过，一切应以保护为前提，当利用有可能损害保护功能的发挥时，要从属于保护，降低其利用程度——也就是说，保护的目的是世代永续利用，而利用的方式是资源的非消耗性和环境的非损伤性。

    国家公园多种功能的发挥是通过内部的功能分区和区别化的管理措施来实现的。严格保护区和生态保育区应实行严格的保护管理，谢绝访客进入，不存在收费问题；游憩展示区和传统利用区允许有限的人为活动，为人们提供体验自然的服务。故讨论国家公园收费与否的问题，只限定在游憩展示区和传统利用区。

    国家公园收费是通行做法

    虽然使用自然环境本身不需要付费，但维护环境却需要付出成本，特别是国家公园这样的优质自然生态环境。一些高福利的发达国家对国家公园完全免费，以国家财政和税收来保证投资和管理成本，这在大多数发展中国家难以实行。据笔者了解，国家公园收费是许多国家的通行做法，具有合理性，理由如下：

    自然资源有价。自然资源不再是任人随意取用或是在毁损时不需赔偿的无主财产，而是公有财产的一部分，只有付出一定的代价才能使用，以避免“公地悲剧”。如此，既可以产生外部性的费用供给，也可以培养民众的责任感，抑制或减少公害。

    使用者付费。对于国家公园这样以保护为主、有限利用的稀缺性资源，并非每个人都能获得。为了调节客流量以保护自然环境，减轻国民纳税负担，对直接使用者收取一定费用，是对没有使用公共资源的纳税人的一种补偿。

    降低或消除碳足迹。国家公园游憩资源使用者在游览期间的衣食住行和“吃喝拉撒”会留下碳足迹；此外，处理废弃物也会增加碳足迹，这些都需要付出相应的碳交易成本来降低和抵消。按照“谁排放、谁买单”的原则，需要通过门票支付来体现。

    鼓励社会资本投入。虽然国家公园的基本建设投入和保护管理支出由政府负担，但在传统利用区开展的经营性项目，政府不可能大包大揽，可以考虑让渡一部分权利，以特许经营的方式让社会资本进入，允许投资者以门票或其他方式获得经济收益，以此鼓励投资者，实现经济上的可持续性。

    体现受益公平性。让没有享受游憩设施和服务的民众同样负担营运成本显然不公平。直接的消费者和受益者支付服务成本，未直接受益者无须负担成本，这才彰显公平。

    有效调节客流量。国家公园是生态敏感区，需要计算环境容量，控制访客数量，以调节季节性不平衡的客流量。除了采取预约排队等方式，收取和浮动门票价格也是有效的客流量调节措施。

    如何应对收费产生的负面问题

    允许国家公园收费后，有可能产生一些负面问题，例如一些经营者唯利是图，使国家公园沦为一般旅游风景区；有人认为付费后就可以“理直气壮”地为所欲为，导致破坏生态环境行为发生；形成使用门槛，一些人失去使用公共产品的权利……为此，需要采取一些应对措施。

    合理、适度收费。收费要考虑经济可行性，更要保证资源和环境的可持续性。为此，必须将建设活动限制在最小范围，将收费额度控制在一定的财务回报范围内，禁止利用国家公共资源牟取暴利。

    科学规划，加强教育。通过科学规划，降低建设强度和管理成本。充分发挥国家公园的环境教育功能，使访客在体验大自然的同时，培养、提高环境保护意识和生态文明修养，养成“为下一个使用者提供机会和便利”的理念。

    对特定人群免费或优惠。对中国公民中的军人、残障人士、志愿者、相关科研人员等特定人群实行免费，对60岁以上老人、低保人员、普通学生等特殊人群实行优惠，使国家公园不至于成为部分高收入人群的专享“后花园”。

    实行管理者和经营者分离的原则。国家公园的管理机构代表政府行使管理职责，不能直接开展经营活动，但可以通过特许经营方式以及PPP（公私合作）模式，让企业和社会资本参与投资经营活动。国家公园管理机构负责对经营者进行监管，以确保建设和收费行为的合理性。

    收取低入门费和适度的服务费。访客进入国家公园游憩区体验，只要在环境容量范围内，可以实行低收费；但如果是享受型的服务项目，如住宿、餐饮、交通运输服务、导游解说等，则应按市场法则，自由选择消费并合理收费。

    总之，对国家公园的游憩区和利用区实行收费，符合使用者付费原则，可以抵消环境成本，提升经营管理绩效与服务水平，有效降低政府财政负担。只是具体收费标准和方式，需要从景观资源价值、区位、消费水平等多方面来研究，做到“一园一策”。

    （作者为国家林业局昆明勘察设计院院长、教授级高级工程师）

    延伸阅读

    国外的国家公园分为免费和收费两种情况。一些实行高福利政策的西方发达国家，如英国、德国、挪威、瑞典、澳大利亚、新西兰等，政府财政预算能够满足国家公园建设和运行费用，因此国家公园向公众免费开放；其他大部分国家则实行收费政策。

    ■南非的国家公园自1991年起完全采取商业经营方式，以解决就业并取得资金收入，政府只在市场运营出现危机时进行调控。

    ■巴西对国家公园实行收费政策。迪居卡国家公园（Tijuca Forest National Park）每年接待访客300余万人，门票收入约合人民币2亿元以上。伊瓜苏国家公园每年的门票收入也很可观。除了支付管理成本以外，其余的门票收入会纳入国家公园基金，统筹补偿给其他收益不好的国家公园，如亚马孙等地。

    ■美国采取的是低收费政策。每年在国家公园领域的财政预算达30亿美元，能够保证其基本建设和运行费用。以黄石国家公园为例，每人收费12美元，每车收费25美元，商用车按座位收费。不过，对美国公民中的学生、军人、62岁以上老人、残障人士、志愿者等特定人群，则实行免票或者优惠票价。例如，老人只需购买10美元的长期票就可以终生使用；学校组织学生到国家公园参观，只需填写一张表格说明是教育目的，就可以免票。