知识产权如何集中统一管理

    根据《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》确定的主要目标，知识产权管理体制是知识产权领域深化改革的重点领域。但目前来看，在知识产权强国建设和供给侧结构性改革的大背景下，知识产权管理体制相关立法作为上层建筑与经济基础的不相适应也日益明显。具体表现为：在知识产权行政执法过程中，法律与政策之间的关系有待澄清，企业与创新主体的市场行为与政府部门的行政规制之间的互动有待协调，知识产权行政管理制度与司法治理制度之间的相互关联有待调整；在中央与地方，地方各部门之间，中央知识产权管理体制的顶层设计与地方对口管理体制的“底层方案”之间有待无缝对接。

    笔者认为，只有做好顶层设计、实现规范协调、力行简政放权，沿着降低行政高成本、优化制度和管理的大方向，才能实现知识产权的集中统一管理，更好服务我国知识产权强国建设及创新型国家建设。

A.顶层设计：知识产权需要集中统一管理

    我国知识产权地方行政管理体系目前比较混乱，需要在深化改革中进行大胆探索。

    当前，在知识产权主要管理部门中，工商管理系统实行垂直管理，形成自上而下的统一组织和管理体系。各地知识产权局（专利管理部门）的设置却各不相同，由各地方政府决定，机构模式不同，受重视程度和发挥的作用也千差万别。有的是政府行政序列，有的是政府所属事业单位；有的是独立机构，有的是地方科技厅（局）内设机构。

    近年来，地方知识产权集中管理的试验和试点已经涌现了不少成功案例，比如，深圳大部制改革、上海浦东、上海自贸区、福建自贸区（厦门片区）、苏州、长沙等地开展的知识产权“三合一”或“二合一”综合管理实践等。其中，2014年，上海浦东新区自贸区率先探索建立专利、商标、版权“三合一”的知识产权行政管理和行政执法机构，为下一步推进我国地方知识产权管理机构的合理设置产生了示范作用，为开展知识产权综合管理改革探索了方向、积累了经验。

    在基层方案取得局部、阶段性改革成果之后，需要中央的顶层设计与之相互协调匹配，为之提供总体架构，使其获得方向指引和统领保障。顶层设计与底层方案相互贯通、彼此协调，不仅有利于政令畅通，而且有利于下情上达，能够促进我国知识产权管理制度的整体优化和完善。

    知识产权的集中统一管理，不仅是技术发展内在规律的要求，同时也是世界知识产权改革的方向。从世界范围看，各国知识产权行政管理出现了从分散走向集中统一的趋势。全世界实行知识产权制度的196个国家和地区当中有将近55%的成员实施的是专利、商标“二合一”的模式。有将近40%的成员实施的是“三合一”的模式，只有包括中国在内不到10个成员采用的是三部门分散管理的模式。另外从国际知识产权有关组织的情况来看，世界知识产权组织（WIPO）和世界贸易组织（WTO）采用的都是对专利、商标、版权等知识产权类型统一管理的模式。由此可以看出，进行知识产权综合性管理体制改革符合国际知识产权管理的通行惯例和发展趋势，有利于提升知识产权管理效能和执法绩效，为知识产权保护营造良好的环境。

B.规范协调：重新梳理知识产权法律体系

    无论是采取哪种集中管理的模式，都离不开知识产权法治保障，而法治的保障应当对创新驱动发展起到强有力的支撑作用。目前，我国知识产权法律体系已初步形成，但有关知识产权管理的法律渊源众多，法律、行政法规、地方性法规、部门规章、法律解释之间尚有冲突。地方政府对于知识产权管理机构与体制进行调整所发布的政策性文件，与法律规定的不一致，有时也会引起争议。

    比如2015年，长沙市“三合一”的探索就引发了热烈讨论，对于《商标法》第2条第1款“国务院工商行政管理部门商标局主管全国商标注册和管理的工作”的规定应当作何理解，各方反应不一。国家工商总局认为，依据商标法的规定，长沙市的改革不合法，不应将商标局管理商标注册的职能划归知识产权局。而长沙市政府认为，商标法中的工商管理部门不限于固定机构，可作广义理解，负责工商事务的不仅仅是一个部门，各地职责不尽相同，相应事务不同地方会在不同部门。换言之，有关具体工商事务可以在部门间进行职责调整。这一个案例集中反映了法律与政策性文件之间的冲突，也说明了法律与政策统一协调的必要。

    因此，应当在合宪依法与顶层设计的前提之下，依据知识产权强国建设和创新驱动发展战略的要求，重新梳理我国知识产权法律体系。按照知识财产和知识产权的基本属性，编纂统一适用的知识产权法典，是我国知识产权法走向成熟并获得形式独立的必然选择。

C.简政放权：加快政府职能转变是关键

    我国知识产权制度从设计之初就贯穿着职权规范、程序控制、环环相扣、公开透明等现代法治理念的“基因”，为中国政治文明带来了新理念、新气息。通过知识产权集中管理，可以实现简化办事流程、提高办事效率、节约行政资源、行政高效运转的目标。从目前的实践来看，通过建立专利、商标与版权的“一站式”审查与登记窗口服务方式，大大提高了行政办事效率。同时，也能节约审查资源，加强不同类型审查人员之间的业务交流，提升审查技能。

    以此为基础，未来知识产权集中管理应当从建设服务型政府的角度出发，服务于中国由“世界工厂”到“世界创新中心”的重大转型。在这一过程中，政府战略引领与企业和个人的自主创造并存，制度本身的驱动作用与市场竞争的刺激作用并存，国内的自主发展和国际的外部压力并存。未来的管理要在政府的有形之手和市场的无形之手中进行平衡。知识产权集中管理要以法制对“人”和“事”进行安排——

    一是要权界清晰，因事设岗。知识产权集中管理作为我国政府深化改革先行先试者，应积极尝试以立法的方式明确列举政府的权力清单和责任清单，建立健全清单动态调整公开机制。根据政府管理和行政执法的事项，完善知识产权授权确权和执法保护体系，强化激励和问责，将其内在的现代法治理念的基因推广出去，推动知识产权体制机制深化改革的顺利进行。

    二是要分工合理，责权一致。知识产权集中管理的具体方案应当按照精简、统一、效能原则来设计，简化流程、明确责任、优化资源配置，强化知识产权管理部门的发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施以及宏观调控的职责和能力，加强基层基础能力建设，构建适应我国发展新阶段需要的知识产权行政管理体系。

    （王淇，作者单位：国家知识产权局知识产权发展研究中心）