推动“互联网+公共服务”更好发展

    当前，以网络约租车为代表的“互联网+公共服务”行业给政府市场治理能力带来了新挑战，应当考虑以网络约租车为突破口，系统进行“互联网+公共服务”市场治理体系建设。

网络约租车具有“互联网+公共服务”行业的典型特征

    网络约租车包括出租车、专车、顺风车三类。在较多城市，网络约租车已经对以往由政府主导管理的出租车公共服务产生了显著的替代效应，成为具有以下特征的“互联网+公共服务”市场。

    末端主体多元化。网络约租车打破了“政府—出租车公司与车主—司机—乘客”的固定产业模式，由平台公司代替政府制定行业准入和交易规则，放开车辆供给，导致在末端出现出租车、营运车辆（专车）、非法营运车辆（“黑车”）、临时个人车辆（顺风车）等多种竞争主体。

    市场竞争平台化。网络约租车本质不是一种软件产品，而是一种出行服务交易平台，是“软件即市场”。从表面上看，交易平台是服务供给开放的自由市场，实际上该市场由平台公司所掌控。各种创新的交易规则和价格补贴，带来机会主义和过度竞争，使市场脱离公平有序。

    线上交易自由化。尽管网络约租车的核心功能是对接驾车和用车双方，但他们大多保存了车辆情况、服务质量、交易次数、交易里程等数据，以帮助管理各地各类车辆，制定动态交易规则。不过，这些数据大都不受相关部门掌控，平台上的车辆因此多数游离于政府监管之外。

新型运营模式带来新的市场难题

    从网络约租车市场，可以看出“互联网+公共服务”带来的一些新问题。

    多元主体间利益不平衡。由于各大平台公司采取“跑马圈地”的策略，尽可能多地扩大用户基数以吸引资本关注，忽略了末端主体的利益平衡和营造公平竞争环境。以杭州为例，杭州全市拥有出租车0.9万辆，而优步注册车辆超过10万辆，滴滴注册车辆超过30万。非营运车辆无须缴纳税费造成对出租车的不公平竞争；网络约租车可随意避开高峰路段和挑选远距离订单，也带来市场不均衡；非智能手机用户很难打到车，无意间造成消费者歧视。

    平台配置资源效率有限。以往，我国城市出租车并非简单的供给不足，而是高峰时段供给不足和非高峰时段供给过剩并存。网络约租车出现以后，从全国平均运营空驶率（30%-35%）来看，非高峰时段供给进一步过剩。杭州2013年末出现专车和顺风车，2014年出租车司机平均日收入下降约50元，2015年再度下降超过100元。此外，也无直接证据表明，网络约租车可以有效缓解高峰时段交通拥堵。

    线下交易安全问题凸显。网络约租车带来出行便捷的优点，但也增加了出行安全的问题。从技术上说，由于交易数字化，平台企业完全可以基于海量数据提供立体化的安全保障。但在现实中，平台公司将自己定位为“信息聚合平台”，既不向消费者告知可能存在的风险，也不对服务进行有效的跟踪和监督，对车辆安全信息、服务质量评价、每车日接单量及行车里程、乘客出行保险、乘车交易及路线等方面的关键信息均不做有效披露和报备，埋下安全隐患。

亟须加快“互联网+公共服务”市场治理

    网络约租车遭遇的问题，是公共服务市场互联网化过程中矛盾冲突的代表。互联网只是外因，矛盾的内因乃是传统的“政府—行业—个体”管理方式难以适应“互联网+公共服务”带来的市场治理需求。

    总体来看，应考虑以网络约租车市场为突破口，启动“互联网+公共服务”市场治理体系建设。可建立国家层面的互联网平台管理与市场治理体系建设领导小组，除相关部委外，还须吸纳熟悉互联网技术及管理的行业内外专家学者参与，集中地、有针对性地进行“互联网+公共服务”市场治理体系整体设计。应注意以下几点：首先，要变管理企业为治理市场，推动形成“政府管平台，平台管从业”的共治格局，从治理结构、治理方法和大数据驱动三方面开展体系建设。其次，规范各级政府的管理权责，理顺行业隶属关系，强调相关行业主管部门对互联网平台本身的监管权限，所有经营数据必须与监管部门进行连接。最后，基于国家大数据行动纲要精神，建立政府针对互联网平台的大数据管理接口和管理职能，做到用大数据分析支撑“互联网+公共服务”市场治理。

    具体到网络约租车市场，应严格规范网络约租车市场准入，将数据与政府对接作为必要前提，要求平台公司担负起行业建设与管理责任，规定因运营车辆监管不严、车辆信息披露不全造成乘客损失的连带责任。建立网络约租车分类管理制度，对出租车、专车、顺风车分类发放牌照和进行管理，明确三者之间的界限。尤其是专车与顺风车之间，可以用平台向政府对接的数据分析来划定界限，在此基础上逐步实现专车行业化管理，对顺风车则以共享自治为原则履行风险告知责任与保险支持。鼓励各省出台适合本地区的个性化管理办法，矛盾较突出的地区，可以考虑要求专车、顺风车在非高峰时间限时使用，保护出租车司机的收益。

    （刘渊，作者为国家社科基金重大项目“信息网络技术对市场决定资源配置的影响与对策研究”首席专家、浙江大学教授）