自贸区建设过程中的制度创新

    要素投入是中国30多年来经济持续增长的保证。从20世纪80年代起，政府大力支持和引导投资，固定资产投资数量迅速增加，外资引进数量迅速增加，资本形成率迅速上升，充分的资本形成能力成为中国经济持续高速增长的前提。与此同时，通过对外开放，利用中国充足的劳动力和广阔的外需市场，中国逐渐成为世界的制造工厂，以劳动力方面的比较优势逐渐融入世界分工体系。在对外开放促进我国经济总量增长的同时，中国的经济结构也保持了很强的适应性。30多年来，农业增加值比重已降至较低水平，第二产业增加值比重稳步增长，资本密集度稳步提升，第三产业无论在增加值还是承载就业方面都增势明显。此外，城市化进程不断加快、中西部地区的工业化进程仍未结束，客观上为我国经济持续中高速增长创造了条件，也为我国经济转型提供了缓冲期，但显然无法像改革开放初期那样，继续依赖浅层次的工业化和城市化推动经济增长。新常态下维持中高速经济增长，所能凭借的只能是深度开放，深度竞争，深度改革，通过不断的制度创新促进技术的深度进步以进一步释放增长潜能。在这一大背景下，自贸区建设对于我国经济的持续发展就具有了重要的战略意义。

    首先是有利于以开放促改革，进一步转变政府职能。自贸区是改革与制度创新的试验区，其核心是通过投资管理、服务业开放、金融、航运、贸易等多个层面的先行先试和全方位的制度创新，以开放促改革，培育面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台。比如上海自贸区就肩负着在我国新时期加快政府职能转变，积极探索管理模式创新的重任。

    其次是有助于以开放促发展，促进区域经济平衡发展。改革开放以来，我国的对外开放是从东部沿海地区起步，由南向北，自东向西，分阶段、分层次逐步推进的。尽管中西部地区经济发展增速已连续多年快于东部，但区域差距依然较大。中西部地区之所以发展相对滞后，一个很重要的原因是开放不够，这些地区在开放层次、范围以及与国际惯例接轨等方面同东部地区相比存在较大差距。自贸区在深化对外开放的同时，将充分挖掘中国经济发展的腹地潜力，推动欠发达地区可持续发展。国际上，有不少国家都在内陆地区设立自贸区，以促进内地开放发展，缩小内地和沿海在经济社会发展水平方面的差距。

    最后是有利于以开放促合作，探索跨地区联动与合作机制。目前，在全国各地存在很多跨省交界的双边或三角区域。由于行政区划的分割，跨省交界各地往往缺乏协调，跨区域之间生产要素不能合理配置，地区封锁和行政壁垒仍然存在，资源要素跨区域整合难度大，导致同质化发展，资源优势难以转化为产业优势，经济社会发展相对滞后。通过自贸区建设，深化各地的对内、对外开放力度，形成跨区域的联动机制，将为全国其他类似地区探索一条合作发展的成功路子。通过自贸区建设探索区域协调的联动发展与合作机制，也符合十八届三中全会提出的改革总体要求。十八届三中全会公报指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”可见，促进中国广大区域之间的协调发展，打破行政区域壁垒，优化资源配置，与党的十八届三中全会提出的建立统一开放、有序竞争的市场体系是一致的。

    自贸区建设是一个刚刚起步的工程，需要探索和总结的地方很多，从自贸区建设过程中反馈的各方面信息来看，目前主要存在以下问题：

    一是需要更为科学的规划与管理。总体而言，许多自贸区的土地规划仍然缺乏顶层设计和统筹布局，一些地区更多站在自身的立场上制定和实施自贸区发展规划，忽视了自贸区与周边以及其他地区之间的依存关系，容易导致自贸区所在区域的地位和功能定位不准确，使得本来布局分散、职能单一的各个区域更加难以形成互补协调的良性循环。

    二是市级、省际的跨界合作机制不够完善。目前各个区域只能向中央单独争取优惠政策或扶持措施，不同地区的不同政策，势必形成区域之间发展的“洼地”，不利于区域的合作发展。最终导致区域之间缺乏一种合理的资源配置和利益分配机制，区域之间的产业难以合理布局。从全国整体来看，势必导致重复建设和资源浪费现象。

    三是自贸区内外差距过大，自贸区的辐射作用不强。在自贸区逐渐成为各地政府“宠儿”的同时，自贸区周边区域的发展却受到忽视。过大的区域差距一方面限制了自贸区辐射作用的发挥，另一方面也不利于自贸区配套设施和服务的供给，进而影响自贸区自身的长远发展。

    针对上述问题，笔者认为，自贸区在未来的建设过程中需要进一步优化制度供给。一是加强对自贸区的政策支持，完善要素保障。建议进一步落实完善有利于促进自贸区区域合作、一体化发展的政策措施。同时，要立足自贸区为国家探索跨区域合作新模式的需要，积极研究支持自贸区发展的特殊政策。二是制订自贸区发展规则，践行以法为纲。尤其是要加快自贸区的公共服务建设立法，使自贸区辖区的政府行为和职权更加规范化。三是强化制度建设，激发社会各界广泛参与。自贸区的推进是全方位的、系统的社会工程，需要全社会的广泛参与和支持，要挖掘和综合利用社会各界力量，调动一切积极因素去参与。因此有必要建设完善法律制度，保障社会力量的广泛参与，在激发人民参与、尊重群众首创精神的基础上，实现政府主导与多方有序参与的有机结合，上下互动、形成合力、共同推进，形成自贸区建设的强大合力。

    （作者单位：闽江学院经济与管理学院、许昌学院中原农村发展研究中心）