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改革开放以来，我国职业教育培养培训了大批中高级技能型人才，为提高劳动者素质、推动经济社会发展和促进就业作出重要贡献，1996年的《职业教育法》为职业教育及培训定位提供了法律依据。随着我国综合国力和国际竞争力不断提升，国内国际人力资源市场需求格局发生显著变化，社会不满足于限于应届学生的职业学校教育，也不太满意分散的职业培训，近年来党和国家相继出台一系列建设现代职业教育体系的重大决策，为职业教育可持续发展注入了强劲动力。
在2020年前全面建成小康社会决胜阶段乃至到2030年，迫切需要对职业教育及培训进行准确定位，采取更为协调的推进步骤，有以下四个方面需要重点考虑。
1.重新定位·终身学习
职业教育及培训应置于终身学习体系和学习型社会框架之中——若一个国家或地区仅全面普及普通教育，而没有面向人力资源市场需求的职业教育，很难想象如何支撑起经济社会持续发展。
进入21世纪以来，人类社会发生了两大根本性转变，一是工业化社会向知识经济社会的转变，这是生产生活方式的转变；二是人们一次性学历教育向终身学习的转变，这是学习方式的转变。为了适应上述转变，世界银行报告提出K4D（Knowledge for Development，译为“知识为了发展”）理念，认为并非所有知识都能促进发展，只有经过市场配置资源机制发挥作用，并在整个社会形成良好自洽结构。基于这一考虑，教育分流和将来谋生取向很好结合，才能同时促进人的发展和国家发展。否则，要么教育不足（under educated），要么教育过度（over educated），若一个国家或地区仅全面普及普通教育，而没有面向人力资源市场需求的职业教育，很难想象如何支撑起经济社会持续发展。
面对新世纪的新形势，党的十八大报告明确提出，“办好学前教育，均衡发展九年义务教育，基本普及高中阶段教育，加快发展现代职业教育，推动高等教育内涵式发展，积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会。”并要求“加强职业技能培训，提升劳动者就业创业能力，增强就业稳定性。”也就是说，在终身学习体系和学习型社会的框架结构当中，职业教育作为贯穿人一生的学习“六大支柱”之一，应发挥纵横交叉、起承转合的枢纽作用，各级各类职业学校教育一定要与职业培训有机结合起来。尤其是根据党的十八届三中全会文件关于“构建劳动者终身职业培训体系”的要求，十八届五中全会文件关于“推行终身职业技能培训制度”的部署，都需要职业院校的深度参与和积极贡献。
相应地，2014年的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确要求，巩固提高中等职业教育发展水平，专科高等职业院校要密切产学研合作，培养服务区域发展的技术技能人才，重点服务企业特别是中小微企业的技术研发和产品升级，加强社区教育和终身学习服务。探索发展本科层次职业教育。建立以职业需求为导向、以实践能力培养为重点、以产学结合为途径的专业学位研究生培养模式。研究建立符合职业教育特点的学位制度，而且要求引导普通本科高等学校转型发展、完善职业教育人才多样化成长渠道、积极发展多种形式的继续教育。
在“十三五”教育规划研制和实施过程中，需要坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为统领，政府教育、科技、人力资源和社会保障、工业信息化、农业等行政部门最好能加强部门之间政策协作、措施协同、管理协调，统筹贯彻党和国家的重大战略意图，尽可能多地凝聚共识，避免出现部门规划“几张皮”相互分割、各自为战的状况，努力实现学校学历职业教育与非学历职业培训一体设计和推进，在省域范围内完全需要全面统筹安排，主动适应国民经济和社会发展各行各业对人力资源开发的多样化需要，更好满足数以亿计劳动年龄人口谋生发展的实际需求。
2.重新定位·协调发展
职业教育及培训将与高等教育、继续教育“混搭”协调发展——职业教育将是教育体系中同外部劳动力市场联系最为直接和紧密的一个领域。推进学习型社会建设，需要形成有利于从业人员接受职业教育培训的灵活制度，实际上就像四通八达的“立交桥”，即使人们错过某一阶段学习，也有补偿机会。
职业教育将是教育体系中同外部劳动力市场联系最为直接和紧密的一个领域。综观国际上不同教育分流模式，主要由各国或地区教育体系和劳动力市场之间的关系所决定，如果中间环节不够协调，则职业教育发展动力和社会认可度都会降低。推进学习型社会建设，需要形成有利于从业人员接受职业教育培训的灵活制度，实际上就像四通八达的“立交桥”，即使人们错过某一阶段学习，也有补偿机会。党的十八届五中全会文件在部署现代职业教育体系的基础上，要求优化学科专业布局和人才培养机制，鼓励具备条件的普通本科高校向应用型转变。这直接涉及职业教育与高等教育的沟通衔接。
新中国成立以来有史料可查的政府发布的学制图，只有1951年中央人民政府颁发的学校系统图，1995年全国人大通过《教育法》，关于教育基本制度的规定仅是文字表述。2014年教育部、国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部、农业部、国务院扶贫办六部委联合发布《现代职业教育体系建设规划》，再次公布新的教育体系基本框架示意图，重点是在义务教育后分流，把普通教育、职业教育、继续教育勾连起来，既有高中阶段普通高中和中职，也有对普通本科、专科层次高职和应用型本科的确认，再往上的研究生阶段，分为学术学位与专业学位，各条渠道之间双向衔接，且同人力资源市场中的培训进修连接。一般而言，普通教育体系主要以学科及分支为导向，职业教育体系以岗位及岗位群为导向，继续教育体系以人力资源市场变化及公民个性化需求为导向（见右图）。与专家学者绘制的教育体系图相比，此图表达了中央部委在教育与人力资源开发领域形成的基本政策共识，为搭建终身学习资源平台和制度建设相关政策措施的跟进定下了基调。
考虑到十八届五中全会文件首次提出“建立个人学习账号和学分累计制度”，类似“零存整取”的“学分银行”制度。今后，着力建设这一制度，有“落实并深化考试招生制度改革和教育教学改革”作基础，以“推进教育信息化，发展远程教育，扩大优质教育资源覆盖面”为依托，旨在畅通继续教育、终身学习通道，努力使所有具备学习愿望和基本能力的人通过普通教育、职业教育、继续教育不同路径，获得的学习成果纳入被认可、累计和转换的制度。为此，特别需要各级政府部门、教育系统、企业和社会各界通力合作，协调共建职业教育培训与其他教育学习活动相互融通的制度环境，不断推动国民素质显著提升、人力资源开发整体水平迈上新的台阶，这将集中体现职业教育及培训促进人的全面发展的政策基点和以人民为中心的发展思想，努力使亿万人民群众安居乐业，能够自主选择自己及家人成长、成才、成功的路径与方式。
3.重新定位·融合合作
职业教育及培训必须走好产教融合、校企合作之路——目前，大概没有看到有什么国家地区的职业教育，能在政府完全放任不管、单靠企业需求驱动的情况下取得良性发展。同时，也很少见到由政府包办职业技术学校、完全没有行业企业参与的成功范例。
国际经验表明，政府的主导作用往往甚于市场需求的调节作用，多数国家在法律政策层面明确政府、学校、企业和社会各方面对职业教育的办学体制、成本分担的责任。目前，大概没有看到有什么国家地区的职业教育，能在政府完全放任不管、单靠企业需求驱动的情况下取得良性发展。同时，也很少见到由政府包办职业技术学校、完全没有行业企业参与的成功范例。尤其是在经济全球化广泛深入发展大潮之中，各国抢占国际产业分工链有利位置的竞争日趋激烈，许多发达国家和后发国家的职业教育及培训正在彰显前所未有的生机活力，不仅成为传统产业如制造业升级的基础条件，而且成为发展新兴产业培育新业态的强劲动力，可以说，任何一个国家宏观教育政策对此都高度重视，而且都在致力于提高职业教育及培训的质量（用户获得有用性）和效率（资源配置合理性），甚至把职业教育体系打造成为国家和社会可持续发展的重要基石。
现代职业教育体系建设，是党中央和国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中重点部署的，基本要求是“到2020年形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等与高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。”相应地，十八届三中全会文件强调，“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。”十八届五中全会文件也重申，“建设现代职业教育体系，推进产教融合、校企合作。”习近平总书记对于职业教育一直寄予厚望，要求牢牢把握服务发展、促进就业的办学方向，深化体制机制改革，创新各层次各类型职业教育模式，坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一，引导社会各界特别是行业企业积极支持职业教育，努力建设中国特色职业教育体系。因此，评价职业教育质量，归根结底是看用户认可，看能否有助于学习者获得相对稳定和比较体面的工作。
我国建设现代职业教育体系，根本之策是产教融合、校企合作，不同类型职业学校都有条件创建国际国内一流，而产教融合、校企合作就像生命线一样。为此，六部委2014年联合发布的《现代职业教育体系建设规划》把“坚持产教融合发展”作为基本原则之一，明确要求，“走开放融合、改革创新的中国特色现代职业教育体系建设道路，推动职业教育融入经济社会发展和改革开放的全过程，推动专业设置与产业需求、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程对接，实现职业教育与技术进步和生产方式变革以及社会公共服务相适应，促进经济提质增效升级。”可以说，走好产教融合、校企合作之路，将直接关系2020年服务需求、开放融合、纵向流动、双向沟通的现代职业教育体系框架和总体布局如期实现，直接关系加快建设制造强国，构建现代农业产业生产经营体系，扎实发展现代服务业、推进基于互联网各类创新等目标如期达成，直接关系确保全面建成小康社会、为“第二个一百年”奋斗目标奠基的历史进程。
4.重新定位·多样业态
职业教育及培训将成为多样化教育新业态的活跃领域——预计未来职业教育用户需求将成为一切服务供给模式生存发展的参照系，职业教育及培训行为将从免费普惠的公益服务直到精准定位的收费服务，需要更为积极地锁定、适应、引导、激发甚至“制造”用户需求，必将形成“高成本分担”连带“高个人收益”的职业教育及培训项目，出现为行业企业量身定制高技能专才和大师级专家的模式机制。
关于服务属性分类，以往的世界银行就是“两分法”，即公共服务、非公共服务两种，我国政策导向创新为“三分法”，即基本公共服务、非基本公共服务、非公共服务，依法确定政府、学校、社会（市场）的行为边界。其中，对非排他性的基本公共服务，政府几乎要负全责，主要通过公办机构提供；对于有部分排他性的非基本公共服务，政府可以通过财政支持以及选择性购买，通过公办或非营利民办的方式提供，政府还要对困难群体接受非基本公共服务予以重点资助及补贴；对排他性的非公共服务，政府不直接介入，可能会有表彰奖励性的支持，要营造很好的市场秩序和环境，允许营利运作和非营利运作，提供多样性服务。
对此，十八届三中全会文件首次确认教育服务业领域有序开放，十八届五中全会文件首次提出“鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。也就是说从纯公益到纯营利教育之间有个“光谱”，中间可能有准公益、半公益、非营利、准营利的教育。而且，十八届五中全会文件强调，在增加公共服务供给的基础上，创新公共服务提供方式，“能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”各级政府及其不同行政部门，将逐渐不再看重提供服务的机构类型，而是看重只要提供这类服务，就施行有差异化的资助、补贴、购买的政策。随着法律法规的健全，期望将来在多样化教育服务新业态中，职业教育及非学历职业培训成为多种服务并存、融合、竞争、混业经营的平台。
预计未来职业教育用户需求将成为一切服务供给模式生存发展的参照系，职业教育及培训行为将从免费普惠的公益服务直到精准定位的收费服务，需要更为积极地锁定、适应、引导、激发甚至“制造”用户需求，必将形成“高成本分担”连带“高个人收益”的职业教育及培训项目，出现为行业企业量身定制高技能专才和大师级专家的模式机制。
回顾数千年中国古代封建社会，5世纪至15世纪曾有过经济总量雄踞全球之首的几百年，同时是国人的生产工具、日用器物、陶瓷丝绸、手工艺品及艺术品推陈出新的年代，还是在天文、地理、物理、化学、生物等一系列领域为人类文明作出明显贡献的时期，而这些恰恰都不全是科举制度驱动下读书人研习典经的产物，而更是民间无数能工巧匠不懈探索创新、带徒传艺、世代相承的结果，完全可以探索可进入产业链的传统工艺手工艺、民族民间文化传承特别是非物质文化遗产项目代表性传承等相关项目，引入中高端职业教育及培训领域，当今中国的职业教育及培训，有理由也有条件重塑辉煌。
习近平总书记在2013年联合国“教育第一”全球倡议行动周年纪念活动上的视频贺词中指出，“努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”并在2015年9月代表中国政府对参与国际社会《2030年可持续发展议程》中作出郑重承诺，同年10月，党的十八届五中全会文件明确提出我国将“主动参与2030年可持续发展议程”，这意味着，在未来15年国家政策框架内要对联合国系列倡议（包括教育在内）作出响应，立足我国基本国情实际向前推进。为此，展望21世纪中国人的教育与学习，应该更有质量、更加公平、更为有用、更可持续，这将成为衡量教育服务新业态健康持续发展的非常重要的尺子，也是职业教育及培训进入新的发展阶段的必然要求。为了满足未来中国社会高度分化的教育和学习需求，特别是在“互联网+”时代打造职业教育及培训升级版，不仅需要法治政府和服务型政府履行好支持教育培训的法定责任，而且需要学校、企业、社区、社会以及学习者个人等共同努力，多方筹措和有效配置资源，为提供多样化教育和学习服务创设更好的条件，期望我国尽快成为创新性国家、人才强国、人力资源强国，并可以成为“能工巧匠强国”。
联合国教科文组织国际教育标准分类
国际上公认，职业教育是通过职业学校为人们从事某特定行业作准备的教育，直接培养相关技术技能及各行各业所需科技专长，因运用程序性知识而分类，通常被称为“职业和技术教育（career and technical education，简称CTE）”或“技术和职业教育与培训（technical and vocational education and training，简称TVET）”。综观各国关于教育层次类别的定位，包括职业教育与其他教育的分流，固然由不同国家国情所决定，但其中一些共性的制度设计，值得我国参考借鉴。
联合国教科文组织的国际教育标准分类最新版
联合国教科文组织2011年11月推出新修订的“国际教育标准分类（International Standard Classification of Education，简称ISCED）”2011年版，对学习和教育作出新的定义：“学习（Learning）”是个人通过经历、实践、研究或授课而获取或改变信息、知识、理解力、态度、价值观、技艺、能力或行为。“教育（Education）”则是社会有意地将积累的信息、知识、理解、态度、价值、技艺、能力或行为从上一代传给下一代的过程，牵涉到学习交流。ISCED2011年版延续了区分普通教育与职业教育的模式，而且把非正规教育首次纳入标准之中，认为教育标准分类应“涵盖一个人一生中的任何阶段所接受的正规和非正规教育课程……正规或非正规教育包括按照国情所设计的各种教育课程，如初期教育、常规教育、二次机会课程、扫盲课程、成人教育、继续教育、开放和远距离教育、实习、技艺或职业教育、培训或特殊需要教育。”
出于兼顾各国职业教育类型多样化的需要，ISCED2011年版对职业教育（Vocational education）的最新定位是，“主要为学习者掌握在某一特定的、或某类职业或行业从业所需的知识、技艺和能力而设计的教育课程。这样的课程可能有基于工作的成分（即实习）。成功完成这类课程后，可获得由相关国家主管当局和（或）劳务市场以从业为目的而认可的与劳务市场相关的职业资格证书。”从ISCED2级（相当于我国初中阶段）开始，逐渐延伸到3级高中阶段乃至5-7级高等教育。由于国际教育标准分类具有弹性，不同国家指标和数据的可比性应该不是很强。
（作者系国家教育发展研究中心主任、国家教育咨询委员会秘书长）
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