跨区法院一年间

    法槌敲响的那一刻，袁利明才发现自己“想多了”。

    2016年1月13日，上海市第三中级人民法院第三法庭，一起政府信息公开案件开庭审理。原告一方是上海市民袁利明，他的“对手”则是虹口区政府和上海市政府。

    “官官相护”是人们心中的普遍观念，袁利明也不例外。让他没想到的是，一开庭法官就明确指出，当事双方不得通过法院外部或内部干预案件审理。法官特别强调不要动“歪脑筋”，任何一方请托说情、打招呼递条子都将记录在案、通报对方，并视情节追究责任。

    “民告官”的案件易受外部干扰、存在“主客场”现象，是司法领域的顽疾。为此，党的十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施；十八届四中全会进一步提出探索设立跨行政区划的法院，办理跨地区案件。

    承载着对公正司法的期盼，2014年12月底，上海市第三中级人民法院、北京市第四中级人民法院先后挂牌，拉开了跨行政区划法院改革试点的大幕。

    这项改革举措是“在一张白纸上画画”，没有先例可循。一年多来，试点取得了什么效果、积累了哪些经验？对维护司法公正发挥了多大作用？日前，光明日报记者走访了两家试点法院。

    用“明规则”管住“潜规则”

    司法管辖区与行政区划高度重合，法院的吃穿住用都受制于地方，这使得行政诉讼也就是“民告官”最容易受到干扰。

    改革过程中，两家试点法院都把行政诉讼作为主攻方向。

    在北京，不管状告哪个区县政府，案子都由四中院统一受理，摆脱了各区县的制约。数据显示，2015年该院受理行政案件1397件，是2014年全市收案量的近7倍，行政案件立案率由2014年全市平均的32%提高到88%，区县政府败诉率则提高了6个百分点。

    “行政案件以土地征收、房屋拆迁、政府信息公开为主。为什么以前这类案件立案率低、政府机关败诉率低？一方面是有的法院不敢管、不愿管，另一方面就是有干预在里面。”北京四中院院长吴在存说：“行政权力较为强势，而老百姓相对弱势，客观上双方地位不对等。把行政案件集中起来跨区域管辖，能够摆脱干预，让老百姓与政府机关平起平坐，推动解决行政争议。”

    上海市第三中级人民法院管辖以上海市政府为被告的一审案件和涉及市级行政部门的二审案件。2015年，该院受理行政案件610件，其中上海市政府当了240多次被告，与2014年仅仅被告13次相比，增幅巨大。与此同时，三中院推行释明制度，庭审一开始就要求法官讲明规则，管住可能会干预的“手”。

    “对方毕竟是政府，我也担心法院会不会受到干预而判决不公。”1月13日，在上海三中院的庭审结束后，袁利明松了一口气：“没想到法官一上来就把规则讲明了，我心里踏实了。”

    2015年，北京市政府法制办和各个区县政府的领导多次到北京四中院交流、座谈，但吴在存没有遇到一起为案子打招呼的情况。

    “我们欢迎行政机关来沟通、交流，一起研究推进依法行政。但是有一条规矩，不管谁来不能提个案，案子的问题都到法庭上去提。从这一年来看，领导干部们的守法意识明显提高了。”吴在存说。

    上海政法学院教授汤啸天表示，司法领域确实存在一些“潜规则”，“所以就要改革，设立跨区划法院、完善规章制度，用‘明规则’来对抗‘潜规则’”。

    构建完整的案件管辖体系

    2014年10月以来，北京一家房地产公司和一家物业公司不顾居民反对，在昌平区东小口镇一小区湖泊内倾倒建筑垃圾，致使湖泊面积四分之三以上被渣土填满，生态系统遭到了严重破坏。2015年7月，一家环保公益组织将两家公司起诉至北京四中院，要求判令他们立即停止破坏湖泊、赔偿生态环境修复费用。

    光明日报记者获悉，这是北京第一例环境民事公益诉讼案件，北京四中院的法官已经进行了调查取证，案件正在进一步审理过程中。

    行政案件之外，包括公益诉讼等其他一些易受干预的特殊案件也纳入跨区法院改革试点范畴。

    吴在存分析，跨地区的重大民商事案件和涉及重大民生利益、具有公益性质的案件，都应该由跨区法院受理。前者如重大金融借款案件、保险案件、涉外及涉港澳台的商事案件等，牵扯利益巨大且双方当事人不在同一地区，容易出现“主客场”现象、容易受到地方干扰；后者如跨地区的环境资源保护案件、重大食品药品案件、公益诉讼案件等，由跨区法院管辖更有利于保护民生。

    数据显示，2015年除了1397件行政案件，北京四中院还受理了295件民商事案件、30件刑事案件和171件执行案件，呈现出“以告区县政府一审行政案件为主，兼顾特殊主体重大职务犯罪案件和特殊重大民商事及公益诉讼案件”的特点。

    上海三中院院长吴偕林告诉光明日报记者，从一年的试点来看，应该以“跨地区”“易受地方因素影响”“重大”三个要素作为跨区法院案件管辖的标准。“我们提出了上海三中院案件管辖整体建议方案，既体现了行政、刑事、民商事各领域案件管辖的综合性，又体现了跨地区的特殊性。目前刑事案件管辖范围已经确定，包括走私、环境资源保护、食品药品安全等方面的跨地区重大犯罪案件，行政案件将进一步拓展，民商事案件管辖也将明确，待上级法院指定后，一个完整的案件管辖体系将初步形成。”吴偕林说。

    深化改革需进一步授权

    一年以来，如何深化跨区法院改革，成为各方关注的焦点。

    中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德认为，两家试点法院进展迅速，但管辖范围仍然没有超出直辖市的地理边界，典型性还不够。他认为，司法权属于中央事权，跨区法院应该在“跨”字上寻求突破，完全脱离开行政区划，把改革引向深入。

    “理想的做法是，在省内设立若干跨区基层法院、中级法院；同时设立若干跨省的高级法院，与正在试点的最高法院巡回法庭相衔接。其中，跨区基层法院、中级法院法官由省人大及常委会任命，跨区高级法院法官由全国人大及常委会任命，从而构建起完整的跨区法院体系，彻底解决地方干预问题。”马怀德说。

    不过，上述构想与现行法院组织法的规定并不一致。这意味着进一步推进改革，需要修改法律或者得到立法机关的特殊授权。

    吴在存透露，北京四中院经过调研论证，向有关部门提出了深化改革的方案。“我们初步考虑，适应京津冀协同发展的大战略，建议通过授权让四中院管辖部分京津冀地区的重大特殊案件，这样跨区法院改革试点才更有典型意义和示范价值。”

    他同时表示，司法改革各个项目之间应该相互协调、统筹推进。跨区法院改革，还需要与省以下法院人财物统一管理，司法责任制，领导干部干预具体案件的记录、通报和追责等改革相配套，才能让成果显现出来。

    吴偕林则向光明日报记者坦言，社会各界对上海三中院充满期待，这“既是压力也是动力”。“说一千道一万，人民群众满意不满意是司法改革最终的评价标准。只有让人民群众满意，跨行政区划法院的改革才算成功。”吴偕林说。（本报记者 王逸吟 颜维琦）