城乡一体化如何协调发展

    核心提示

    ■ 推动城乡协调发展，既要“求同”，也要“存异”

    ■ 引导城市的资金、人才、技术等要素向农村流动

    ■ 让城乡居民人人享有均等化的基本公共服务

    党的十八届五中全会把“协调”作为五大发展理念之一，提出要重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。面对当前城市越来越大、乡村越来越空的现实困境，如何坚持协调发展理念，推动城乡发展一体化，是需要积极思考的一个重要课题。

    1. 核心理念：协调发展 统筹推进

    国内外实践证明，协调发展是有效推进城乡发展一体化的成功之路。推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求。

    纵观日本、韩国、法国、美国、德国等发达国家，无不经历了城乡尖锐对立的社会发展阶段，出现了城乡发展不协调所带来的种种问题，也都是在城乡发展极不均衡的情况下，采取各种不同措施，实现了城乡高度一体化。

    比如挪威，在20世纪60年代城乡发展严重失衡，城乡居民收入差距一度超过3∶1，大量农民流向城市，随后通过实施“地区发展计划”等系列政策，现已完成城乡一体化融合，农民享受与市民几乎相同的生活条件、收入水准和社会福利待遇。反观巴西等一些拉美国家，从20世纪50年代开始进入现代化起步阶段，到1980年已接近欧洲城市化水平，然而，由于没有及时采取政策措施，未能正确处理好城乡关系，目前很多拉美国家的农村基础设施非常落后，出现了很多的贫民窟。国内的昆山、广州、苏州、上海、北京、成都等地区，也都创造了较为成熟的城乡一体化模式。

    国内外的成功经验证明，坚持城乡协调发展，是增强一个国家和地区经济社会发展整体性的有效路子。只有增强城乡发展的整体性、协调性，体现两者差异性和互补性，方能行稳致远。

    推进城乡发展一体化，不是以城市为中心，单纯地推进新型城镇化、把农民变市民，也不是以乡村为中心，单一地建设社会主义新农村、把农村变城市，而是要坚持城乡并重，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个有机整体统筹推进，促进城乡在发展理念、规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合、共同发展，在城市能品味到乡村的生活品质，在乡村能享受到城市的现代文明。

    在强调整体推进的同时，还要突出差异性和互补性。城与乡作为两种不同经济社会空间形态，具有不同的自然属性、人口分布、社会功能。推动城乡协调发展，既要“求同”、突出一体化，也要“存异”、避免等同化，不能按建设城市的办法来改造农村、用城市的生活模式去占领农村，如法国有37万个村庄风貌200多年都未改变，但一样实现了农村现代化。要防止农业和工业这两个不同的产业形态同质化、农村和城市两个不同的景观趋同化，尤其是新农村建设更应保持地域特色、保留民俗风貌。

    城市与乡村拥有诸多方面的互补性和共生性，农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。推进城乡协调发展，应当把城市和农村紧密联系起来，坚持城市与农村错位发展，促进城乡之间各种要素的双向流动。在吸纳更多农村人口进城落户定居的同时，让留在农村的人口安居乐业，并吸引更多城市人口到农村休闲居住，增强农村活力，做到“进城”和“下乡”各得其所，形成优势互补、相互依存的城乡一体化生产生活格局。

    2. 顶层设计：通盘规划 产业融合

    国外城乡协调发展的成功案例，无一不是注重城乡一体化的顶层设计。比如，英国针对工业革命后城市化速度大大加快、乡村人口大量向城市转移、农村日益荒凉的实际，提出了将城市问题与乡村问题合并解决的“田园城市”构想，制定《城乡规划法案》，设立独立的城乡规划管理机构，成为世界上第一个建立城乡规划体系的国家。

    各级政府应当研究借鉴国外成功经验，把城市和乡村作为一个整体，通盘考虑、统筹谋划、一体设计，实行城乡总体规划、土地利用总体规划、产业布局总体规划等多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。要按照主体功能区的不同，统筹规划工业与农业、城镇与农村的空间布局，有意识地把城市的居民生活区、工业区、商贸区、物流区、金融区、休闲区、大学区、公务区分开，有针对性地将一些商务区、工业区布局到城郊和农村，以此带动农村发展。比如在食品安全体系规划上，可考虑从原料基地到终端产品加工都布局在农村，实行农工贸一体，以此加快推进城乡统筹。

    城乡协调发展，产业是关键。缺乏产业支撑，城乡发展一体化就会成为无源之水、无本之木。从国外实践看，发达国家都十分重视城乡产业统筹发展，合理分工城乡产业。比如，日本曾一度出现农村人口急剧流向城市、城乡差异扩大的现象，后来通过制定《新全国综合开发计划》《农村地区引进工业促进法》等政策举措，鼓励城市工业向农村转移，强化企业对接乡村的能力，有力推动农村工业化，实现了均衡统筹发展。韩国在20世纪90年代实施“一村一社”计划，立法要求有实力的企业对接村庄、帮扶产业，包括农产品开发、观光农业、村庄整治等。

    从国内探索看，湖南省自2007年起组织开展“万企联村、共同发展”活动，鼓励引导广大非公有制企业，通过产业联村、项目带村等形式与农村开展产业合作，推进城乡结合、以工促农、以城带乡，取得明显成效。目前，该省共有6700多家非公有制企业与9800多个行政村对接合作，投入各类资金570多亿元，实施产业项目2100多个，结对村农民人均纯收入比全省平均水平高32%。

    各级政府应抓住产业这个关键，引导城市企业的资金、人才、技术等现代经济要素向农村流动，促进城市的现代物流、电商、农产品加工等产业在农村合理布局，促进工业与农业融合、企业与农民携手、城市与乡村联动，逐步缩小城乡在产业发展水平上的差距。应出台具体政策，鼓励引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。对从城市转移到农村从事农业生产、参与脱贫攻坚的符合国家产业政策和环保要求的企业以及本身设在城郊或农村的小微企业，应在税费、金融、用地、用电、补贴等方面予以重点扶持，吸引更多的市场主体到农村投资、消费、经营，促使消费和发展机会向农村扩散，既缓解城市压力，又繁荣农村经济。

    3. 夯实基础：缩小差距 服务均等

    美国自20世纪30年代以来，一直重视农村的道路、水电、排灌、市场等基础设施建设，目前在大都市周围百公里范围内，很难分清城乡界限。

    推进城乡发展一体化，必须夯实基础。基础设施、公共服务、社会治理，是除去产业之外城乡之间存在的差距所在。城乡发展的一体化，必须在夯实乡村基础的前提下，才能有效推进。

    首先，城乡差距最直观的表现莫过于基础设施。纵观世界各国，城乡一体化程度高的国家，无一不高度重视基础设施建设，有的甚至把城市基础设施延伸到了乡村一级。

    我国人多地少、农民众多，受资源环境承载能力所限，城市化水平再高也难以在短时间内赶上发达国家。当前，应坚持“城乡共建、城乡联网、城乡共享”的原则，推进城市的道路、供水、污水管网、垃圾处理、电力、电信、环保、信息化等基础设施向农村延伸覆盖，做到“无缝对接”、互联互通，让农民享受现代文明的生活。要合理划定城市发展边界，避免城市无限扩张、取代乡村，通过城乡基础设施一体化建设，在空间形态上使城市更像城市、农村更像农村。

    其次，要推进城乡公共服务均等化。长期以来，由于城乡二元体制未能同步深化变革，大量进城农民工住在城市却不能成为城市居民，服务城市却不能享受城市生活，尤其是新生代农民工向往城市却不被城市所接纳、根在农村却对农村日益疏离。同时，农村“空心化”不断加剧。

    当下，应在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，加快户籍、土地、社保、就业、教育等一系列制度联动改革，让城乡居民人人享有均等化的基本公共服务。

    最后，城乡要协调，治理须协同。随着城乡发展一体化进程的加快，农村社区进入了快速变迁与向现代社区转型的时期。要持续深入推进农村社区建设，把更多的城市郊区和城乡接合部的村庄规划建设为设施比较完善的农村社区，着力打造近距离的“社区服务圈”，让广大农村居民也能享受到优质高效的社区服务。（作者系中共湖南省委统战部常务副部长）