“增人不增地、减人不减地”与“长久不变”

按语

    “增人不增地、减人不减地”是我国农村继包产到户之后的一项重要制度安排。该制度由贵州省湄潭县于1987年首创，旨在解决因人口变动导致承包制不稳定所带来的诸多问题：如农民缺乏稳定的土地投资预期；土地生产率下降；土地细碎化越来越严重；调地成本太高；不利于控制人口增长等等。“增人不增地、减人不减地”的制度安排影响广泛而深远，它逐步得到中央政府的肯定与推广。从1993年至今，国家先后出台了一系列文件、法律和法规，将这一制度予以制度化、法律化。尽管如此，对这一土地制度的改革取向，理论界仍有不同的观点与争论，在实际操作中由于新增无地人口的压力也经常听到“要求调地”的呼声。由于农村土地制度的稳定事关农民权利和农村社会稳定，迫切需要对“增人不增地、减人不减地”的制度有基于实践的分析与思考，为落实“长久不变”提供依据。

稳定农民与土地的承包关系是中央农村政策的基本脉络

    始于20世纪80年代初期的农村家庭联产承包责任制变革，将耕地按照家庭人口数量进行承包分配，极大地调动了农户的生产积极性，为农业增长和农村社会稳定提供了制度基础。但这一制度在创立之后，就一直面临农民与土地承包关系的稳定问题。一方面，改革之初，没有明确集体土地向农户发包的期限，承包农户出现短期行为。另一方面，由于农村集体人口每年都有变动，导致许多乡村不得不每隔几年就重新调整承包地，使农民对土地的承包关系经常处于不稳定中，不利于农村经济的发展和人口的控制。如何处理人口变动与土地承包的关系，一直是困扰中国农村基本经营制度的重大难题。

    为解决村社内部因人口增减不断调地带来的负面效果，中央政府于1987年设立农村改革试验区，并确立贵州省湄潭县作为国家试验区，试点“增人不增地、减人不减地”的土地制度。该制度将人口与土地承包的关系进行固化，在承包期内不再根据人口的变动重新调整承包地，打破了集体成员天然拥有集体土地的惯例，从制度上割断了新增人口与土地的联系，这无疑是对土地集体所有制的重大创新。这一时点边界的划定对于已获得土地承包的农民来说好像吃了一颗定心丸，他们对土地的投入与生产有了长久稳定的预期，因不断分地而产生的土地细碎化现象得到遏制，减少了调地成本与麻烦，抑制了“多子多福多生”的生育意愿，有利于人口控制。但这一制度从试验到全面实施至今，一直受到另一种担心，即对于该时点以后新产生的无地人口来说，他们在承包期内无法再通过调地来获得土地，会影响集体内部土地利益的分享，在传统农区会造成农户之间收入分配的差距。为此，在许多村庄仍存在要求调地、分地的呼声。

    尽管“增人不增地、减人不减地”在实施中遇到一些困难，但考虑到坚持这一制度对农民土地权利的稳定意义更为重大，贵州湄潭实施的“增人不增地、减人不减地”制度成为国家制定相关土地政策的重要依据，中央政府在农村制度变革取向上采取了使农地承包经营权制度化、法律化、长期化的措施。为给农民吃“定心丸”，中央政府通过不断延长土地承包期来稳定农民与土地的关系。1984年的中央农村工作1号文件提出“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。”20世纪90年代初、中期进行的第二轮承包又将土地承包经营期限延长至30年。2008年的十七届三中全会提出“稳定现有土地与承包关系，实行长久不变”，十八届三中全会又进一步予以重申。

坚持“增人不增地、减人不减地”的制度不动摇

    对“增人不增地、减人不减地”制度的质疑，主要是担心会导致新增人口无法分到土地，造成农户收入差距拉大，当无地人口增加到一定量后，会酿成农村社会不稳定。湄潭县这一制度的实施从1987年至今已经有28年，期间新增人口12万多人，约占总人口的26%左右。从无地人口总量来看，确是一个不小的数量。湄潭试验的价值恰恰在于：在一个传统农区，在无地人口不断增加的情况下，支撑这一格局的因素是什么？笔者在调查中发现，这一制度能够坚持下来的原因有以下几个方面：

    首先，人口增速放慢，人口对土地的压力缓解。1988年—2011年，湄潭农户人口净增数出现阶段性下降。人口增长率下降，迁出人口增加，使村庄内人地压力有所缓解，为“增人不增地、减人不减地”土地制度的实施与持续推进提供了基础。

    其次，农户非农收入增加，对土地的依赖减低。事实表明，“增人不增地、减人不减地”后，新增人口无法通过土地调整重新分配得到土地，这促使他们外出打工，靠非农就业的收入弥补耕地和农业收入的不足，从而减轻了人口和劳动力对土地的压力，也降低了“增人不增地、减人不减地”制度的实施成本。

    再次，农地流转帮助人多地少户和无地户获得土地使用权，缓解了无地耕种的困境。调查发现，“增人不增地、减人不减地”实施后，确实出现农户之间土地占有的不均，有无地人口农户的人均耕地规模比无无地人口农户低。不过，土地占有的差异促进了土地流转，促进了土地承包权租赁市场的发育，新增人口没有通过分地获得土地使用权，但他们通过租入土地耕种缓解了无地可种的情形。

    最后，家庭内部调剂使无地人口与劳动力获得土地耕种权。在湄潭，无地人口大多生活在两代同堂、4人左右的家庭，与有地人口相比，其文化程度和从事非农活动的比例均明显高于后者，而居住在本村的比例则低于后者，这表明无地人口在无地分配的情况下，可以通过家庭内部代际之间进行调剂。

切实落实“长久不变”是实现农村长治久安的根本

    从党的十七届三中全会到十八届三中全会，中央不断强调保持农民与土地承包关系长久不变，实践证明，这是一项保障农村长治久安的根本制度安排。进一步切实落实“长久不变”，在实践中需要把握以下方面：

    一是明确“长久不变”的内涵。关于“长久不变”，一种观点认为，其含义是指家庭承包制度长久不变，在此前提下，设定一个农民承包土地的更长期限。笔者认为，家庭承包制度已被确立为我国农村基本经营制度，农民已广泛接受，且相信这一制度不会被轻易改变，如果说“长久不变”仅是指这一制度长期不动，意义不大。不仅如此，这一观点还设定一个有年限的承包期，给农民的信号是到期以后承包土地可能不再由他使用和收益，这不利于农民形成对承包土地的长远预期。因此，“长久不变”应是指在一个时点后，农民与所承包土地的关系不再变更，不仅农民与其所承包土地形成长久关系，而且农民对所承包土地拥有长久物权。

    二是深化以成员权为基础的集体所有制改革。明确集体所有制的时点，在一个时点后，新增人口不得再以成员权身份获得土地分配资格，从法律生效之日起，固化集体所有成员，使人口与土地关系长期固定。

    三是完善“长久不变”实施后的相关配套制度。落实“三权分置”改革安排，明确承包权为一个时点基础上的农民土地长久化物权，在此基础上，设立农地经营权，明确其具体权利内涵。完善土地流转市场，设立土地流转服务平台，促进土地适度规模经营。促进农民在城镇落地、落户，既是落实“长久不变”的关键，也是增加务农收入、提高农业劳动生产率的根本。

    （作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所）