改革怎么“落地”

    为了应对经济下行压力，中央提出实施积极的财政政策，而在财政收入增速下降、地方融资平台被清理、政府债务风险约束趋紧等背景下，积极财政政策如何更好地“落地”，是一个现实问题。

    总的来看，更好地“落地”主要包括两个方面，一个是加力，一个是增效。

    加力方面，虽然今年中央没有调整财政预算，赤字不可能再增加，但加力的力度还是不小的。一是对地方债进行置换，化解地方债务的流动性风险；二是逐步扩大税收优惠，鼓励创业、鼓励创新；三是积极推进PPP（政府与社会资本合作）模式。

    增效方面，就是在现有资金的基础上，把这些钱花得更有效率。一是清理财政“沉淀资金”“沉睡资金”；二是改变财政资金的投入方式，由过去的补贴变为更规范、更市场化的产业基金、种子基金等方式；三是整合分散资金，更好发挥合力。

    税制改革，同样备受关注。今年，推进税制改革，首先要有整体把握。一方面，要改革税收收入制度，即税种的改革；另一方面，要改革税收征管制度，使税收征管过程更加规范、公开、透明。

    具体到各个税种，按照现在财税改革的整体方案，消费税改革的基本原则是，“三高”（高耗能、高污染和高档消费品）要纳入消费税征收范围；今年，还要加快房地产税立法、推进环境税改革，并在条件成熟时启动新一轮个人所得税税法的修订。

    房产税是个小税种，但涉及千家万户的利益。房产税，要让老百姓能接受，让社会各个方面参与讨论，最终让利益达到均衡，这样税法出台以后才能真正可操作、可实施。

    至于个人所得税，大家更为关注，因为它涉及每个人的钱包。个人所得税在我国每年的规模大致是7000多亿元人民币，占整体税收收入的6%左右。个税改革，仅仅提高起征点，结果只是管住了工薪收入阶层，对调节收入的作用不大，并不能有效促进社会公平，缩小分配差距。同样，实行以家庭为单位的综合征收，当前在技术上也不能轻而易举实现，要根据我们的国情来考虑。当前，更重要的是，应该把每个人的收入情况和财产情况摸清楚，让真正该交税的人不能偷漏税。个税改革，该在这方面下功夫。

    在落实积极财政政策的过程中，如何发挥好地方政府的作用，也是一个不能绕开的重要问题，这也涉及财税改革中的中央和地方的关系。“十三五”规划建议提出，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

    目前，从财政层面看，越到基层，支出所占的比重越高。这也就意味着，基层干的事很多，而有的事可能超出了地方或基层的能力。因此，应把支出责任适当上移，减轻地方政府的压力，明确各级政府的职责，按照能力原则、效率原则、风险原则、受益性原则等，合理地分配事权并建立完善的考核机制，这样才能既发挥地方政府的积极性，又让它们的积极性不至于脱离各种约束的轨道。

    按照两级分权思路，“事权与支出责任相适应”应在两个层面展开。在国家层面，应明确哪些是中央事权并由中央承担支出责任，哪些是地方事权并由地方承担支出责任，哪些是中央委托地方事权、中央承担相应支出责任，哪些是中央与地方共同事权并明确各自支出责任。在地方内部层面，事权划分应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，因地制宜，让地方有充分的自主权和责任约束。

    与此相适应，后续改革应建立财政“辖区责任”机制。还要按照“建立事权与支出责任相适应的制度”要求，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事务的受益范围、信息的复杂性和不对称性，合理划分中央地方事权和支出责任，适度加强中央政府事权和支出责任，减少委托事务，中央和地方按规定分担支出责任。

    （作者系财政部财政科学研究所所长）