通往巴黎:迈向国际气候治理新起点

    2015年《联合国气候变化框架公约》(下文简称《公约》)第21次缔约方大会正在巴黎举行。各国领导人共商应对气候变化的行动，以期构建2020年后国际气候治理制度。随着各国政府和国际社会在应对气候变化问题上逐步形成共识，主动作为的政治意愿和合作共赢的理念在不断增强。我们有理由期待，巴黎会议将成为国际气候进程中的一个崭新起点，为应对气候变化带来新的希望。

世界格局的新变化

     从1992 年缔结《公约》，到2015 年巴黎气候大会召开，国际经济、贸易、排放等格局都发生了调整与变化尽管发展中国家在国际经贸、排放领域所占份额有所上升，但并未改变发达国家占历史累积二氧化碳排放绝对多数和掌控国际金融贸易体系、技术和标准体系等的基本格局，应对气候变化的国际责任体系也没有发生根本变化。
      以新兴经济体为代表的发展中国家，在2000 年后快速发力，在经济、贸易等领域占比快速提升，引起了相关领域世界格局的调整。
       发展中国家在全球经济中所占比重增大。发达国家（主要是经济合作与发展组织国家，简称OECD 国家）在世界经济中所占的份额逐年下降，由2000 年左右占全球GDP81%以上的份额，下降到2014 年的不足63%。这将可能触及各国参与全球治理包括国际气候治理的根本基础，发达国家在出资意愿、合作方式、减排行动、国际贸易等方面可能变得更加保守，对发展中国家开展减排行动的诉求会增加。
      国际治理体系的变化。从国际金融治理体系来看，随着金融活动向发展中国家集聚，发展中国家需要在国际金融治理体系中有更大的发言权。这不仅推动了既有国际金融治理体系的变革，而且推动了新机制的建立，以更好地促进经济社会发展。
       国际气候治理进程中的合作机制多样化。为了推动《公约》谈判，缔约方在《公约》体系外也建立了多种对话、合作机制，主要可以分为政治性的、技术性的和经济激励/约束性的《公约》外机制三种类型。《公约》在国际合作气候治理进程中应起到主导作用，而《公约》外的合作机制，应该作为对《公约》机制的补充，辅助推进《公约》谈判进程。

    国际责任体系未发生根本改变

     发达国家仍然占有历史排放的主要份额。从历史累积排放总量来看，发达国家所应承担的应对气候变化的责任和义务还是非常大的。
      1990年发达国家历史累积二氧化碳排放占全球排放的82%，这一比例在2011 年虽然出现了明显下降，但仍高达71%，发达国家在应对气候变化国际合作进程中承担主要责任和义务的理论和道义基础并没有发生改变。
       人均排放格局差异仍然巨大。美国自然资源研究所的数据显示，发达国家自20 世纪70 年代以来，人均二氧化碳排放一直保持在10 吨左右。同期，发展中国家人均排放仅2吨左右，2003 年以来略有增长，2012 年人均二氧化碳排放约3.2 吨，与发达国家存在巨大差距。总体来看，发达国家发展起步早、碳排放存量高、基础设施建设完备、未来碳排放主要用于保持现有的高水平生活，比较容易控制；发展中国家发展较晚、碳排放存量低，还处于基础设施建设的关键阶段，未来排放主要是满足基本生活需求并逐步改善生活水平，难以控制增长速度和总量。因此，发达国家在国际气候治理进程中应该担负历史排放责任，并利用未来控制排放的优势，继续引领全球气候治理进程，并帮助发展中国家实现低排放发展。
      发达国家主导国际经济格局没变。新兴经济体成为世界经济增长新引擎，但其主要经济形态在国际分工中仍处于价值链的低端。发达国家经济增长虽然放缓，但仍主导着世界经济，在知识产权研发和使用、高端制造业、服务业等领域仍旧掌握着主导力。
      发达国家掌握技术、制定标准的格局未变。从关键技术的应用和收益来看，发达国家仍然牢牢控制着国际技术市场的格局，对技术发展、国际技术市场的控制地位难以撼动。同时，尽管国际标准组织中发展中国家在会员数量上占有一定比例，但在具体标准制定过程中，仍然是发达国家占据主导和控制地位。
      减贫和发展仍是发展中国家的核心要务。减少贫困人口、发展国内经济仍然是发展中国家包括新兴发展中国家的要务，发达国家有能力也有责任开展更加积极的减排行动，引领全球气候治理合作，并帮助发展中国家在减贫和发展的进程中避免落后技术的高碳锁定效应，实现低碳发展。

  构建公平高效的国际合作机制

      参与《公约》谈判的缔约方，更应展现积极姿态，在尊重《公约》原则、正视历史排放责任的基础上，建设性地进行巴黎协议的谈判，构建公平、高效的2020 年后的国际气候制度。
      坚持以《公约》作为国际气候治理的主渠道。《公约》和《公约》外机制构成了国际社会气候变化问题的治理体系。《公约》外机制如国际民航组织、国际航海组织等专业性组织，往往通过更加专业性和细节的磋商推进各方在关键议题上达成理解；G20、APEC、MEF 等《公约》外政治性的多边协商机制则为促进交流、逐渐聚拢立场提供了平台。但没有任何机制可以单独或联合取代《公约》在全球应对气候变化合作中的主导地位。《公约》是国际社会系统、全面、合作应对气候变化的主要平台，《公约》外机制可以作为对《公约》机制的补充，要充分尊重《公约》的原则和各方达成的基本共识，从而起到促进《公约》而不是肢解《公约》的作用。
       发达国家继续承担应对气候变化的主要责任。尽管随着发展中国家排放总量的增长，发达国家历史累积排放所占的比例会逐渐下降，但不会改变未来一段时期内发达国家历史累积排放远高于发展中国家的格局，更不会改变人均历史累积排放和人均排放巨大差异的格局。无论从排放公平的角度，还是行动能力的角度，发达国家都应该继续承担全球应对气候变化的主要责任，引领国际气候治理进程。
     发展中国家加强应对气候变化的减缓和适应行动。要积极开展国际合作，帮助发展中国家以更加低碳、可持续的方式实现经济发展。发展中国家应该积极参与国际合作，把适应气候变化的认知融入城乡建设规划和城市治理中，探索可持续发展的道路。加快建立公平、高效的资金机制。减贫和国内基础设施建设、社会福利改进是发展中国家面临的最紧迫的任务。因此，《公约》下高效的资金机制，不仅是发展中国家开展应对气候变化行动的基本保障，而且是调动其他方面资金支持和帮助发展中国家开展应对气候变化行动的前提。
      促进技术的推广普及，避免锁定效应。国际社会应对气候变化的技术合作，应在实现《公约》目标的大背景下，识别和甄选对保护全球气候安全具有积极作用的关键技术，推进《公约》与世界知识产权组织、世界贸易组织等相关机构的合作，使对全球气候安全有益的技术得以快速、高效地部署和应用，产生最大的环境效益，同时避免传统技术投资所带来的技术锁定效应。
      提高对发展中国家能力建设的支持。发展中国家由于人口负担过重、经济欠发达、基础设施薄弱、生态环境脆弱，自然和社会系统对气候变化敏感，自身调节和恢复能力差。应不断加强发展中国家在应对气候变化方面的能力建设，减少气候变化的不利影响，提高其应对气候变化的综合抵抗能力。
      建立开放合作的国际贸易体系。《公约》缔约方在气候合作进程中“应当合作促进有利的和开放的国际经济体系，这种体系将促成所有缔约方特别是发展中国家缔约方的可持续经济增长和发展，从而使它们有能力更好地应对气候变化问题”。
      协同推进全球经济增长和气候治理。当前，各国纷纷探索如何以应对气候变化工作促进经济发展，形成新的经济增长点，我国则积极实践应对气候变化工作与经济转型升级发展、生态环境治理等事务协同，以产生最大的经济、社会和环境效益。
      国际气候治理进程是在学中做的过程，也是随着全球经济、认知水平发展动态变化的过程。巴黎会议上，缔约方应以建设性的姿态参与谈判，积极规划开展减排行动，构建公平高效的资金机制，促进气候友好技术的全球普及和推广，建立开放合作的国际贸易体系，共同推动国际合作应对气候变化成为全球经济增长的新动力，并保障全球气候安全。
     （执笔：王谋、张永香、刘哲。本文为作者根据《应对气候变化报告（2015）》部分内容改写，该报告已由社会科学文献出版社出版）