社保改革：如何践行共享发展理念

    十八届五中全会公报提出“共享发展”理念，提出“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。作为社会发展的兜底保障，建立健全更加公平可持续的社会保障制度成为践行“共享发展”理念的题中应有之义。

    近年来，世界社会保障发展呈现出怎样的总趋势？中国经济发展新常态给社会保障体系的发展带来哪些机遇和挑战？中国社保制度改革路在何方？在日前举行的中国社会保障学会世界社会保障研究分会成立大会上，业界权威专家对此进行了研讨。

A.世界经验：多支柱、广覆盖和多样化成为趋势

    数据：2000年，全球养老保障覆盖率达到90%以上的国家是34个，覆盖率不足20%的是73个；到2010—2012年，前者升至45个，后者降至57个。中等收入国家，特别是以中国、巴西等为代表的新兴经济体，在社会保障领域的观念转变和持续投入是世界社会保障发展的主要拉动力。

    对于2008年金融危机之后世界各国社会保障体系的发展趋势，中国社科院学部委员、欧洲研究所研究员周弘进行了长期关注和分析。

    “一系列数据分析表明，2008年国际金融危机之后，世界各国社会保障覆盖面整体扩大，中等收入国家特别是新兴经济体，是世界社会保障发展的主要拉动力。”周弘指出，具体研究表明，高收入国家、中等收入国家和低收入国家社会保障鸿沟有缩小的迹象，但是差距仍然巨大。从整体看，目前世界社会保障具有覆盖面扩大、形式多样化和多支柱等特点。

    周弘援引数据分析指出，2008—2009年，约50个高收入国家共投入24000亿美元刺激经济，其中约四分之一的资金投放在社会保障领域。从2010年起，伴随着欧洲主权债务危机的爆发，欧洲国家用减赤字、稳财政的政策取代了先前的经济刺激政策，逐步缩小公共开支在GDP中的占比。在此背景下，社会保障支出被削减，福利扩张政策被福利紧缩政策取代。

    专家指出，在开源节流的同时，欧洲国家普遍对社会保障特别是养老保障制度进行了结构性改革。一方面，鼓励、支持、推动发展各种非公有的社会养老资源和方式，使养老责任在国家、企业、个人和家庭等行为体之间分摊，以减轻政府的财政压力；另一方面，使养老模式更加灵活，以适应非全职就业、兼职就业、小微就业等灵活就业方式的不断涌现，从而更好地化解老龄化、全球化和信息化时代产生的各种新风险，确保养老保障的可持续。

    与发达国家紧缩福利的做法相反，近年来，不少中等收入国家，特别是新兴工业化国家，加大在健康、教育、就业、养老、住房等领域的投入，扩大社会保障的覆盖面，从而拉动内需、提振经济，以社会保障建设为契机促进全面增长，促使经济走上可持续发展之路。

    中国社科院欧洲研究所副研究员彭姝祎分析指出，从2000年起，中国、阿根廷、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、南非等国均对各自的社会保障制度进行了大力拓展。一些新近跻身中等收入之列的国家也在逐步扩大原有的社会保障覆盖面。还有一些国家如印度则努力把大多数非正规就业人群，特别是乡村地区的非正规就业者，纳入正规经济。上述努力使得中等收入国家的社会保障覆盖面整体得到拓宽，很多国家建立起国家层面最低水平的基本社会保障，确保至少为最脆弱的人群提供一个基本的生活保障。

B.中国模式：新常态下社保改革的机遇和挑战

    数据：2000—2011年，中国的法定养老保障覆盖率从24.4％快速提高至74.4％。然而，目前，中国人口老龄化程度正在不断提高，截至2014年末，全国60岁及以上的老年人口总数达到了2.12亿人，占总人口比重达到了15.5%。中国早已成为世界上老年人口总量最多的国家，中国老年人约占全世界老年人口总数的22%，约占亚洲老年人口总数的40%，中国养老保障体系建设压力巨大。

    随着中国经济进入新常态，人们对于社会保障体系建设也存在一种顾虑：经济增速的放缓是否会影响社会保障建设的持续投入，是否给社会保障体系完善带来很大挑战？

    对此，浙江大学社会保障与风险管理系主任林卡分析指出，由于市场、地方公共财政和企业的压力以及观念的争议等原因，当前，经济发展新常态确实给社会保障体系的发展带来多重挑战。

    “目前，中国所面临的经济下行的挑战，欧洲工业化国家早在20世纪80年代就经历过，日本和韩国等东亚国家也经历了，但这些经济的压力都并未阻碍其社会保障体系的不断发展。”林卡认为，中国经济发展进入新常态也会给社会保障体系的发展带来新的机遇，这是因为，在经济新常态的形势下，我国经济发展将保持中高速增长的平稳态势，经济运行质量将得到显著提高，企业生产经营状况逐步改善，经济景气度逐渐提升，城镇就业形势能够保持基本稳定，新增就业人数持续增长，这不仅将为社保改革与发展营造有利的宏观经济环境，也将为社保基金特别是养老保险基金投资运营创造必要的条件。

    随着我国人口老龄化加速，老龄化带来的经济和社会问题越来越突出，健全和完善养老保障体系也显得更加重要和迫切。目前，我国已经建立了城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度。截至2014年末，全国城镇职工基本养老保险参保人数达到3.41亿人，城乡居民基本养老保险参保人数也达到了5.01亿人，两者合计参保总人数达到了8.42亿人，总体覆盖率达到了80%以上。

    周弘分析认为，在全球化背景下，各国政府不再对社会保障大包大揽，加强各种力量的合作，逐步形成多层次多支柱的社会保障体系是大势所趋。

    反观中国，在补充养老保险方面，我国早已建立了企业年金制度，但是发展比较缓慢。截至2014年末，在全国1500多万个企业中只有73300多个企业建立了企业年金，覆盖的职工人数只有2200多万，积累的基金为7000多亿元。总体上看，企业年金在覆盖职工总量和企业的规模等方面，还显得比较薄弱。此外，各商业保险公司开发了一些面向公众的养老保险或年金产品，但是覆盖面以及资金的规模都还比较小。

    “从国外经验和中国现状可以看出，未来，应建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，逐步形成多支柱的养老保障和社会保障体系。”周弘说。

C.改革路径：用创新完善社会保障制度

    数据：专家预计，到2020年末，我国人口老龄化率将会达18.9%，到2030年人口老龄化率将达26.5%，并逐步进入人口老龄化的高峰期。预计到2052年，全国60岁及以上的老年人口总数将会达到峰值4.87亿人，人口老龄化率将会达35%左右。

    日前，湖南省长沙市文艺新村发生95岁老人跳楼事件，这起悲剧也惊醒社会，异地就医和高龄老人的养老已经成为一个不容忽视的社会问题。“社会保障制度既关乎社会的公平和稳定，也关乎减贫扶贫、就业促进与维持经济发展的可持续，是确保经济和社会进入良性发展轨道和实现良性互动的必要工具。”彭姝祎说。

    专家指出，“十三五”将是我国社会保障体系走向成熟、定型的异常关键的时期，我们需要的是更加公平、更有效率、更可持续的社会保障制度，应高扬公平、正义、共享的社会保障旗帜，同时在尊重社会保障客观规律的条件下通过理论创新来推进积极的、健康的社会保障体系建设。

    “十三五”时期，应如何探索中国社保制度改革之路？如何实现发展成果由人民共享？

    对此，中国社科院欧洲研究所研究员田德文指出，重构社会保障制度的关键在创新，政府应该针对新型的、个性化的社会需求，在充分发挥个人、家庭、社区、市场作用的前提下，制定出灵活的、个性化的社保政策解决方案。在这方面，中国和欧美发达国家已经站在同一起跑线上。

    田德文认为，创新有中国特色的社会保障制度主要有三方面内涵：首先是制度创新，在建成低水平、全覆盖的社会保障制度之后，要把工作的重点放在建立健全社会服务体系、完善社会救济制度方面，让社会保障制度有效地、可持续地发挥社会安全网的作用，而不是片面地增加“福利”；其次是服务创新，在摸清新型社会需求之后，要充分发挥社会资源和市场资源的作用，让公共资源发挥“杠杆作用”，实现效率“最大化”；再次是技术创新。当前“互联网+”给社会保障制度创新提供了强大的技术支持，极大地增强了提供个性化社会服务和社会救济的可能性和便利性。

    西南财经大学保险与社会保障研究中心主任林义指出，未来的社保制度要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的基本方针，要遵循立法先行、政府主导、责任分担等基本规律，要关注基本国情及其变化，要重视管理与服务能力的提升，实现可持续发展。

    “互助共济是人类应对风险的最有效率的制度安排，是现代社会保障的基本组织方式，是既有效率又有道德的规范性制度保障。未来在深化我国社会保障改革进程中，不仅不能放弃互助共济，而且要进一步筑牢互助共济的基石。”浙江大学教授何文炯指出，要从源头上理顺财富分配秩序与格局，基于社会保障体系的完整性、权益公平性，不断壮大社会保障的物质基础，高效配置社会保障资源，向福利国家迈进。