“垂直管理”有利于加大环保执法力度

    《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，引发社会关注。十八届五中全会闭幕后，“垂直管理”进一步成为环保领域热议的话题。

    当下，我国环保机构监测监察执法实行属地化管理，由此带来的诸多问题为社会各界所诟病。“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，就是为了打破地方保护主义，加大执法力度，这是‘十三五’时期增加环境治理力度的体现之一。”环境保护部环境规划院副院长吴舜泽解释道。

地方政府不愿看到监测数字“不好”

    作为环保体制上的重大改革，北大资源、能源与环境法研究中心主任汪劲认为，“垂直管理”制度有着自身的出台背景。

    其一是环境监察机构法律地位不确定。尽管环保法规定环保部门可以委托监察机构执法，但是环境监察在地方的地位仍不明确、不一致，环境监察部门只是环境保护诸多内设部门中的一个。在一些地方，尽管环境监察执法作出了很大成绩，但是也很难顶住地方政府的压力。

    其二，个别地方的领导干部对经济转型问题认识不足。“有些省区的环评由省里下放到地方后，一下子批了20多个火电站，地方政府这样的思路和观念显然与五中全会精神相违背。”在汪劲看来，此次《建议》明确提出实行垂直管理，有两重含义：一是中央认为，环境监察机构有必要设立；二是从环境监察总队到最基层的大队、中队以及县一级环境监察队伍，都要由省一级管辖，由此脱离地方政府和环保部门的领导。“如果环保监测归环保部门管，环保部门又归地方政府管，地方政府总不愿意看到环境监测的数字‘不好’。”汪劲说。

环保管理体制的重大改革

    根据此次调整的要求，未来涉及国家重大环境质量监测的，国家有专门队伍负责，一些末端的监测全部放开由社会来负责，市县一级不再负责环境质量监测；同时，监察权也全部收归省里，由省里来安排地方执法队伍，市县环保局主要负责污染防治任务的分配，企业和县区干得如何，则由省或国家来考核。

    据国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军介绍，此前国家环保机构只对地方监测监察执法起业务指导作用，实际上市县级的环境监测监察执法是以地方政府管理为主。在实行垂直管理后，省级环保机构上收的权力除了包括对市县环保机构主要领导的任命权，还包括对财务、资金使用和审计方面的监管权。

    “环境质量监测监察权力的上收，从长远看有利于减少属地党政机关的人为不当干预，从而提高监测数据的真实性、准确性，便于上级环保部门判断地方环境质量的变化；同时，也能更好地发现地方存在的问题，便于对地方环保部门和领导追责。”汪劲指出。

    “但这并不意味着否定市县一级的环境监管权。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》仍规定环境保护的属地负责制，不能简单否定地方政府的监管执法。

    李佐军也表示，即使实施垂直管理，完全杜绝地方保护也很难。“由于涉及责任权利的重新划分，因此这一制度真正落到实处将是一个系统工程。”

    （本报记者 张蕾）