运用法治思维和法治方式推动发展

落实发展理念的经济法保障 

 

北京大学法学院院长 张守文

 

    随着“十三五”规划蓝图的明晰，全面建成小康社会的目标更为迫近。要使蓝图变为现实，就需要真正落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，继续全面深化改革和全面推进法治建设。在法治建设方面，由于经济法是“促进发展之法”，对于落实上述发展理念和全面实现小康目标具有特殊的重要意义，因而应特别强调经济法的保障。

 

    一、推进协调发展的经济法保障

 

    全面建成小康社会，需要贯彻协调发展的理念，尤其应强调在“五位一体”的格局下，持续转变经济发展方式，并在推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的过程中，实现区域的均衡发展。只有政治、经济、社会、文化等各大系统协调运行，“新四化”协调并进，各区域、各行业协调互动，才可能真正全面建成小康社会。

 

    上述各个方面的协调发展，尤其需要完善和创新宏观调控，充分发挥经济法的“促进法”功能，运用具体的财税、金融、产业、价格等调控制度，推动经济的稳定增长，实现经济和社会的良性运行和协调发展。

 

    如果对协调发展作扩展理解，则绿色、创新、开放的发展理念，也要体现协调发展的精神。例如，绿色发展，实质是强调经济增长与环境保护、经济建设与生态文明建设的协调发展；创新发展，实质是强调传统产业与新兴产业的协调发展；开放发展，实质是强调国内与国际两个市场的协调发展。上述各个方面的协调发展，都可以通过经济法上的财政补贴、税收优惠、金融优惠等制度安排来加以促进和保障。

 

    二、实现共享发展的经济法保障

 

    全面建成小康社会，除了应落实上述发展理念，还应体现共享发展的理念，以使各类主体共同发展、共同富裕、共享发展成果。“十三五”规划提出了国内生产总值（GDP）和城乡居民人均收入的“倍增”目标，但要落实共享发展的理念，仅有“倍增”还不够，尚需解决好分配问题，以有效防范和化解分配风险和分配危机。

 

    随着我国城乡居民人均收入的不断提高，不仅应关注恩格尔系数，更应关注基尼系数。近年来，我国的基尼系数多在0.47以上，分配差距过大、分配不公等问题已引起广泛关注。唯有不断落实共享发展的理念，有效解决分配问题，才能实现全面小康。为此，既应通过精准的有效扶贫，解决贫困人口和贫困地区的脱贫问题，又要切实解决收入分配的两极分化问题。

 

    经济法作为典型的“分配法”，涉及财政、税收、金融、产业、价格、规划、竞争等多方面的制度，其调整有助于分配问题的有效解决。经济法的调整不仅应在再分配领域更好地发挥作用，还应直接介入初次分配和第三次分配，这对于提升人民的获得感和幸福感，对于经济和社会的长期稳定发展更为重要。

 

    未来五年，不仅应关注经济总量，还要关注人均收入和人均可支配收入；不仅应关注人均值，更要关注低收入人群收入的真正提高，只有实现“共同”富裕，才能有“全面”小康。对此，经济法领域的转移支付、税收优惠等“促进型”规范，都应发挥更大的保障作用。

 

新型司法制度基本模式 将在“十三五”期间成型

 

中国应用法学研究所所长 蒋惠岭

 

    根据中央确定的司法改革实施步骤，“十三五”期间也是司法改革试点工作分批进行、综合推进、各个击破、摸索过渡、总结评估、酝酿修法的时期。2014年和2015年，司法改革措施密集、实施有力，触及到了司法制度的各个核心要素，也让观察者们基本看清了中央所描绘的司法制度蓝图，以及已经“动工”的各项重大工程。这些改革工程主要包括七个方面：

 

    第一，推动省以下地方法院检察院人财物统一管理。改革的核心是按照司法权属于中央事权的属性，先将人财物管理权收到省级统管，解决司法权力“地方化”、诉讼活动“主客场”的问题。面对改革过程中浮出水面的干部管理体制不适应、法官检察官人数较多、现有经费保障水平差别较大等现实问题，国家采取了逐步推进、稳妥运行的方式，先把一些职位重要、级别较高的法官检察官收到省级统管，然后再逐步扩大范围。

 

    第二，对法官检察官实行有别于普通公务员的管理制度。具体内容包括建立独立的专业职务序列、严格的培养机制、特别的遴选机制（遴选委员会）、单独的工资序列、惩戒委员会等。

 

    第三，法院组织体系完整化。已经试点建立的最高法院巡回法庭、跨行政区划法院、知识产权法院等将在成功的基础上继续扩大成果，而界定四级法院功能定位、审判权与司法管理权分离、审判权与执行权分离等改革也将展现其巨大潜力。

 

    第四，司法权力运行机制改革。法院本应严格按照诉讼程序行使权力，但在以往的管理模式下，司法规律被弱化，行政化加强。所以，这一轮改革要把院长、庭长编入合议庭担任审判长办案，取消裁判文书审批制，建立专业法官会议，改革审判委员会，实行以审判为中心的诉讼制度和以庭审为中心的审判制度。

 

    第五，司法民主制度改革。司法改革将持续推行司法公开透明原则，改革人民陪审员与人民监督员制度，采取便民惠民利民为民的措施以畅通司法救济渠道。

 

    第六，多元化纠纷解决机制改革。自2004年起，最高人民法院大力推进这一改革，奠定了坚实的组织、人才和制度基础。今年10月，中央深改组通过的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，要求合理配置解决纠纷资源，调动司法之外纠纷解决机制的积极性，完善诉讼与其他纠纷解决机制的衔接，形成完备的纠纷解决体系。

 

    第七，司法问责与保障制度改革。由于司法职责有别于其他公共职责，法官有别于其他公务员，所以对司法的问责与其他问责制度有明确的差别。法官只应为自己的违法审判和违反职业道德行为负责，而其依照法律和良知独立审判的活动不应当受到干预或追究。中央深改组最近通过的“司法责任制”的改革方案严格了责任，也提供了相应的保障措施。在今后一个时期，司法职业保障机制的健全和落实将成为一项重要任务。

 

    我们相信，通过积极稳妥推进上述重要司法改革措施以及其他配套措施，在“十三五”结束之时，我们会欣喜地看到我国未来新型司法制度的基本模式。

 

从八个经验看法治中国北京市中国

 

特色社会主义理论体系研究中心研究员、中国人民大学教授 冯玉军

 

    从十一届三中全会到十八届五中全会，党领导人民坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，实现了从人治到法治、从强调专政统治到“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的重大转变。回顾37年法治建设历程，以下八个方面的“中国经验”值得深入研究：

 

    第一，从领导体制角度看，中国法治是中国共产党领导下各机关部门分工负责，各地方区域统筹兼顾、协作互动的协商性法治。通过人民代表大会制度、人民政协制度、基层民主制度以及共产党领导下各部门、各地区、各社会团体、各方面人士广泛的内部协商协作，最终凝聚共识、统一步调，实现发展目标。

 

    第二，从实现方式角度看，中国法治是自上而下推行的权力主导型法治。这使改革措施较少地受到传统价值观念、社会多元力量、现实复杂利益的钳制，能够快速实现目标，及时获取成果。

 

    第三，从价值目标角度看，中国法治是追求公平正义与社会和谐的社会主义法治。中国法治带有明确而浓厚的意识形态属性，与中国近代积贫积弱的历史、经济社会发展极不平衡的特殊国情有关，只有社会主义才能救中国，只有社会主义才能发展中国，这凝结构成了中国法治的底色。

 

    第四，从制度形成角度看，中国法治是强调理性主义目标规划的建构型法治。法治建设方面，国家有关于立法、司法、执法以及普法宣传工作的详细规划，我国的法治改革是有领导、有规划和建设性的。

 

    第五，从制度运行角度看，中国法治是先易后难、稳步推进的渐进型法治。法治实践中，从中央到地方，从科学立法到司法改革，都审慎拟定改革方案，防范改革风险，渐次实现改革目标。

 

    第六，从绩效评估角度看，中国法治是注重实验与推广，以点带面的学习型法治。法治改革的实际过程是：反复试验，不断学习，抢抓机遇，持续调整，从而极大地消解了法律保守性与创新性之间的矛盾。

 

    第七，从文化背景角度看，中国法治是本国传统法律文化、苏联法律文化和西方法律文化交互影响下的混合型法治。我们采取了一分为二、兼容并包的态度，在此基础上形成了以马克思主义为指导，立足中国、面向世界，既充分体现时代精神，又继承优秀历史传统，适应现代化要求的、不断发展的有中国特色的社会主义法律文化。

 

    第八，从法治格局角度看，中国法治是“一国两制三法系四法域”的开放型法治。不同政治法律制度和思想观念在实践中相互摩擦、冲突、博弈、协调，我国作为法律全球化的实验室，给世界带来了法系融合、趋同的生动样本。

 

    上述八个模式特征，是中国法治建设经验与困难的综合体。在我国全面建成小康社会进入决胜阶段，我们必须以五中全会精神为指导，运用法治思维和法治方式推动发展，加强党对立法工作的领导，加强法治政府建设，深化司法体制改革，推动法治建设工作在创新中发展，不断迈向新的水平。

 

以“四个转变”助推法治政府建设 

 

中国政法大学副校长 马怀德

 

    党的十八大提出，到2020年基本建成法治政府。党的十八届四中全会进一步提出，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。一年来，各级行政机关积极推进行政审批制度改革，建立权力和责任清单制度，探索行政执法体制改革，法治政府建设取得了新的进展。但由于行政体制改革和法治政府建设涉及政府部门核心利益，新旧矛盾叠加，阻力较大，法治建设领域出现了一些发展上的不平衡：

 

    第一，司法改革和法治政府建设发展不平衡。法治政府的建设与司法改革相比，难题多、阻力大。在简政放权、放管结合、转变职能、优化服务等方面，国务院虽强力推动，但在激发市场主体活力和社会创造力方面效果并不明显。

 

    第二，政策和法律发展不平衡。近一年来中央出台了很多非常好的政策，深改组密集出台各类改革举措，但法律的立改废释尚未做到同步；十八届四中全会所列出的立法任务中，已完成的数量有限。

 

    第三，理念和实践不平衡。四中全会以来，许多非常好的理念被提出，但实践效果并不明显。如简政放权，十八大以来，国务院砍掉了近千项行政审批许可事项，百姓办事理应更方便了，但企业、市场主体感受却并不十分明显。

 

    五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，十三五期间，加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控和治理经济，推行综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道。

 

    为完成上述任务，法治政府建设应重点实现“四个转变”：

 

    第一，简政放权转变职能科学化。简政放权的关键在于转变政府职能，而要实现职能转变必须整合调整政府机构，凡是存在职能交叉重叠的机构应当尽可能整合，简政放权不是一放了之，还必须坚持放管结合、优化服务。

 

    第二，行政权责和组织程序法定化。权责法定是法治政府的基本要求，健全行政组织和程序法律制度也是四中全会的明确要求。“十三五”期间，为依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，应继续推动行政权责和组织程序的法定化，使政府的权力、责任以及程序都有章可循、有法可依，实现政府活动全面纳入法治轨道。

 

    第三，监督问责常态化。现在很多领域出现的问题，实际上与监督问责机制不健全、法治化水平低、未形成常态化监督问责有关。如近期发生的天津危化仓库爆炸事件、东方之星客轮倾覆事件，如有一套常态问责监督体系在日常监管、政策执行、法律实施过程中持续发挥作用，很多违法行为、灾难事故和腐败案件就能及时预防和规避。

 

    第四，法律实施和执法激励制度化。三中全会、四中全会都提出了要把法治建设成效纳入到政绩考核评价体系中，但由于缺乏相应法律，尚未形成有效的执法激励制度。“十三五”期间，应尽快出台《政府绩效评价法》等法律，用制度化方式保证行政机关严格依法行政，履行好法律职责。

 

    （本版文字由本报记者周华、李笑萌、李克、李晓整理，照片由本报记者郭冠东拍摄）