公共纠纷解决机制与法治政府建设

公共纠纷在中国传统文化中比较陌生

    公共纠纷是一个与私人纠纷相对的概念，凡涉及公权力或者公共利益的纠纷都应该属于公共纠纷。私人纠纷属于私人权利之间的纠葛，属于私权利与私权利之间的矛盾，一般民事纠纷或经济纠纷都属于私人纠纷；公共纠纷发生在权利与权力之间，属于私权利与公权力之间的纠纷，还应该包括涉及私人利益与公共利益之间的纠纷、群体性纠纷等等。

    在中国传统社会，由于公权力过于强大，私权利通常被严重压抑，因此，民众缺少权利意识。“民”被称之为“小民”“子民”，因此，“民不与官斗”是千年古训，因为“鸡蛋碰不过石头”。一般情况下，所谓“小民”只顾自己眼下利益，通常不会认识到“公共利益”的存在，也缺少自觉性去为“公共利益”打官司。所以中国历史上缺少公共纠纷的法律解决机制，也没有近现代意义上的行政复议、行政诉讼、公益诉讼等法律制度。

公共纠纷解决机制正在当代中国初步形成

    中国公共纠纷解决机制是随着近代民主运动的开展，随着西方法治思想的传入，逐渐形成的。清末民初，行政复议、行政诉讼制度初次出现，国民政府时期有《诉愿法》《行政诉讼法》，但影响不大。新中国成立后相当时期，只有信访制度，虽然“五四宪法”也有公民基本权利的规定，但公共纠纷解决机制实际上没有建立起来。只是到了改革开放之后，随着市场经济体制的逐步建立、民主政治制度的逐步完善、公民权利意识的逐步增强，公共纠纷解决机制的建立才摆上议事日程，特别是行政诉讼制度近年来在民众中逐渐普及，例如最近备受关注的全国首例专车行政诉讼案在济南中级人民法院开庭，有220人旁听原告陈超告济南市客管中心，该案或涉及出租车行业市场垄断问题，社会反映不一。可以说，中国公共纠纷解决机制的形成有这样一些特点：起步晚、起点低、发展快、成效逐步显现。

    现在，我们有了《行政诉讼法》《行政复议法》，有了初步的公益诉讼的制度性规定，信访制度法治化的目标已经确定下来。应该说，公共纠纷解决机制已经形成。特别是党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对于今后中国的公共纠纷解决机制和公民权利保障机制起了极其重要的推动作用。《决定》指出：“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，促进社会公平正义，促进共同富裕”，《决定》强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，要“增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式”。

    在《决定》的指引下，我国《行政诉讼法》进行了重大修改，行政诉讼制度正在发生深刻变化，例如在行政诉讼案件中扩大受案范围，降低原告资格，支持法院受理行政案件，变立案审查制为立案登记制，保障当事人诉权，调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难问题，健全行政机关依法出庭应诉等等。尤其值得肯定的是，这次《行政诉讼法》修改中加大了行政复议机关的法律责任，有可能影响《行政复议法》的修改，这一修改将向实现把行政复议作为解决行政纠纷的主渠道的目标靠拢，因此是符合民心的做法。

    《决定》还为中国特色的信访制度改革指明了方向：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序得到合理合法的结果。”应该说，反映了民众的呼声。“民之所呼，我必应之”，我国公共纠纷解决机制的改革方向应该是对民众呼声的真切回应。

完善公共纠纷解决机制的关键在于建设好法治政府

    公共纠纷解决机制和公民权利救济机制的完善需要多方面的努力，包括科学立法、公正执法、公平司法、全民守法等等方面。但最紧迫的，也是从源头上解决的最直接途径就是建设好法治政府，当前我国发生的公共纠纷多数情况下涉及政府行为。习近平总书记提出了“四个全面”重大战略布局，必须把全面依法治国放在“四个全面”战略布局中考虑，把法治政府建设放在“四个全面”的大背景下考虑。

    法治政府建设的根本目的就是为了建成小康社会，就是为了人民过上幸福生活；全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，法治政府建设就是政府自我革命，整理出权力清单、责任清单，使普通大众享有更好的生态环境、更稳定的工作、更满意的收入、更好的教育、更优质的医疗水平；党的十八大提出了“依法执政、依法治国、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新思路，说明法治政府建设是全面推进依法治国的关键；中国政府是中国共产党领导的政府，因此依法执政、从严治党是依法行政、建设法治政府的前提，依法执政也好，依法行政也好，关键是抓住“关键少数”。因此，笔者认为，在官民矛盾之间，“官”是矛盾主要方面。在解决公共纠纷产生的源头方面，包括遏制和预防群体性事件、预防暴力抗法事件等方面首先是提高公权力素质和水平。因此加快建设法治政府是当务之急，也是长久之计。在“四个全面”重大战略布局中推进发展现代化、推进法治政府建设是当前建立并完善公共纠纷解决机制的关键之举。（作者系中国行政法学会副会长、山东大学法学院教授）