第三方评估：以制度创新避免“自拉自唱”

    去年6月以来，国务院首次委托国家行政学院、中国科学院、国务院发展研究中心、全国工商联四家机构开展第三方评估。按照分工，国家行政学院评估“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”的落实情况；中科院评估“重大水利工程及农村饮水安全”；国研中心则承担了两项评估任务，分别是“加快棚户区改造”和“实行精准扶贫”；工商联评估“向非国有资本推出一批投资项目”。

    去年8月，李克强总理主持国务院常务会议听取了上述四家的评估汇报，对开展第三方评估给予积极肯定的评价。他在回应问题时指出，过去评价政府工作做得好不好、是否落实到位，往往通过主管部门自我检查、自我评价。这就造成了“自拉自唱”，自己给自己“唱赞歌”，和群众的实际感受往往有较大差距。李克强总理要求国务院办公厅认真总结经验，使第三方评估今后成为政府工作的常规机制，并要求有关部门逐步尝试，将更多社会化专业力量引入第三方评估，进一步加强对政策落实的监督、推动，不断提高政府的公信力。

    去年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，明确立法边界，对争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估；探索委托第三方起草法律法规草案。全会决定中明确提出立法领域引入第三方评估。作为一种非常重要的制度创新，第三方评估已经得到党中央国务院的高度重视和认可，其适用范围也在不同领域得以拓展，国家治理体系和治理能力现代化的探索有了可喜进步。

    开展第三方评估，是一项重大的制度性创新举措，是采用一种新的办法来推动改革推动发展，是建设符合时代要求和人民满意现代政府的有益尝试，是推进政府治理体系和治理能力现代化的积极探索。对这些新生事物，我们要认真总结好的做法、理念和经验。

    从国外“第三方评估”的经验看，第三方是指处于第一方（被评对象）和第二方（服务对象)之外的一方。由于“第三方”与“第一方”“第二方”都既不具有行政隶属关系，也不具有经济利益关系，所以一般也会被称为“独立第三方”。多数情况下是由非政府组织(NGO)，即一些专业的评估机构或研究机构充当“第三方”，其独立性、专业性、权威性比较可信。在我国政府管理创新实践中，第三方评估的“第三方”被赋予了比西方更宽泛的理解。第一方评估是指政府部门组织的自我评价；第二方评估是指政府系统内，上级对下级做出的评价，也称为“督查”，这都属于内部评价。而第三方评估是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评价，也称外部评价，通常包括独立第三方评估和委托第三方评估。第三方的主体可以是多样的，包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织(包括大专院校和研究机构)、中介组织、舆论界、社会组织等多种。

    从具体过程来看，在评估“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”的落实情况时，为体现评估的专业性，国家行政学院组建专业复合型专家评估组，涉及公共管理、公共政策、经济学、行政法、政治学、社会管理、文化科技、电子政务等领域近30位专家，还成立由相关专业知名学者组成的12人顾问组。评估对象为，本届政府前四批取消下放的416项行政审批等事项。评估范围包括，评估分三个组分赴20个国务院部门、11个省份、24个地级市（区）和10个县（市）。评估组借鉴国际通行的“目标-效果”评估模型，主要从政策目标、执行过程、执行效果三个维度来评估政策落实情况。确定了“六评一看”的评估方法，即：评目标、评数量、评含金量、评监管、评规范、评效果、看下一步审改。

    根据评估模型，国家行政学院评估组以“六评一看”为主要内容，设计了评估问卷，包括针对国务院部门、省级政府、市县级政府、大学生创业以及小微企业共5类，共回收问卷2406份。评估组还先后召开座谈会103次，访谈2000余人次。按照评估方案，根据评估模型、方法，评估组对国务院取消下放的行政审批事项、激发企业和市场活力进行了独立评估。

    总体来看，取消和下放行政审批事项取得了积极的效果。明确释放了全面深化改革的强烈信号，推动了全社会凝心聚力促改革的进程。明显释放了市场和社会活力，推动了稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施的落实。有效推动了“放管结合”，提高了监管和服务水平。进一步推动了各级政府转职能、转作风，促进了高效廉洁政府建设。

    评估中也发现了存在的主要问题，一是在“放”的方面，数量目标还未完全落实，含金量有待进一步提高。二是在“管”的方面，对保留的行政审批事项，部门还存在该批不批或以批代管现象；地方还存在审批不规范和服务不到位的现象。三是中央政府和省级政府改革纵向联动比较好，但省级政府与市县政府联动不够。各地审改推进力度不一样，进展不平衡。四是转移支付制度改革和行政审批制度改革横向配套不够。

    评估组针对评估中发现的问题，对下一步审改提出了多项建议。首先，要着力解决“最先一公里”和“最后一公里”问题。评估发现，从部委到地方，最难弄清楚、说明白的就是行政审批事项的数量。此外，保留的审批事项仍然过多，评比达标等事项过乱，资质资格类项目繁多。建议对“行政审批事项”进行明确界定，进一步加大力度，摸清审批等事项家底，对各部门和地方编制“行政审批事项目录”进行统一规范。同时建议各省级政府对本辖区的审改工作开展自查、督查和第三方评估。

    其次，重点解决监管“短板”和服务滞后问题。评估发现，“监管是短板”“会批不会管”的情况普遍存在，各地基层监管能力跟不上的情况突出。建议认真总结各部门各地加强行政审批规范化、提高服务水平的经验，加快推广。

    最后，抓紧推进财政转移支付制度配套改革。十八届二中、三中全会对财政转移支付制度改革做出了部署，本届政府已经开展了专项转移支付制度改革的试点工作，建议及时总结经验，抓紧全面推进，落实好“逐步取消竞争性领域专项”“严格控制引导类、救济类、应急类专项”等工作任务，做到既放权又放钱。

    （作者系国家行政学院经济学部主任）