区域扶贫中的观念更新和政策创新

    党的十八大以来，习近平总书记多次深入贫困地区调研，就扶贫开发工作作出了重要论述，指明了努力方向。在我国扶贫特别是区域性扶贫进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，贯彻好习近平总书记扶贫开发思想，动员和凝聚全社会力量向贫困宣战，必须注意及时调整优化扶贫政策思路，以扶贫观念更新带动扶贫政策创新。

扶贫观念更新：

区域性扶贫政策创新的先导

    观念是变革的先导，要打好区域性扶贫攻坚战，前提是进一步解放思想、更新扶贫观念，为政策创新提供思想基础。

    从漫灌式扶贫到滴灌式扶贫。我国政府早期实施的漫灌式扶贫，直接向扶贫对象提供生产和生活所需的粮食、衣物等物资或现金，成功地使大多数人口在总的生产水平很低的条件下获得最基本的生活保障。但是，在后来的实践中，这种“输血式”扶贫也逐渐显示出投入大、浪费多、见效慢、易返贫等问题。而滴灌式扶贫解决扶贫对象的差异性需求，更加注重精准地扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠。从漫灌到滴灌，意味着在扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效上都要体现精准扶贫的理念，通过扶持生产和就业、移民搬迁安置、低保政策兜底、医疗救助扶持等多种途径，确保按照时间节点努力补齐短板，实现贫困人口精准脱贫。

    从经济扶贫到综合配套扶贫。贫困既是经济物质的贫困，也是文化精神的贫困。过去的扶贫主要是注重经济扶贫，对贫困人口、贫困地区给予资金、物质支持，方式较为单一，忽略了贫困人口在基本生活保障及发展方向的需求，缺乏稳定性、持续性。要从根本上解决贫困，必须对贫困的内涵有新的认识，把单一的经济扶贫转变为文化、教育、卫生等与经济配套的综合扶贫。

    从资源开发扶贫到生态扶贫。通过资源开发来带动贫困地区脱贫，结果往往是事与愿违。许多资源丰富的贫困地区不但没有脱贫，反而空气、水、土地被污染了，耕地减少、资源枯竭。习近平总书记在云南考察工作时强调指出：“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。”新时期的扶贫工作，必须树立生态扶贫的观念，教育、引导贫困地区的群众认同并树立生态文明理念，让更多的人明白没有了家园，脱贫也没有了意义，必须注重生态扶贫，着力修复、保护生态环境。

扶贫政策创新：

决胜区域性扶贫的根本

    政策和策略是党的生命，区域性扶贫要取得决定性胜利，不仅要以观念更新为先导，更要采取超常举措，着力扶贫政策的创新。

    创新整体推进举措。连片特困地区是新时期扶贫攻坚的主战场，是贫困地区全面小康的重中之重，需要将区域开发和精准扶贫“两个轮子”一起转起来，整体推进。近年来，云南以整村、整乡、整族、整县、整州为单元，探索一条整合资金、连片开发、综合推进、整体脱贫的新路子，在怒江傈僳族自治州独龙江乡等地取得了较好的示范效应。首先，要高标准、高起点规划，把扶贫规划与城镇规划、综合交通规划等统筹起来，转化为具体项目。其次，坚持“搞成一个点，带动一大片”，对那些资源禀赋相近、地理位置相邻、致贫因素相似的小片区，重点支持交通建设、民居安全、饮水安全、产业发展等项目。此外，还要完善统一推进的协作机制，确保党委政府以功成不必在我的胸怀一任接着一任抓、企业走市场合作之路、群众坚定脱贫信心、社会各界广泛参与，形成扶贫攻坚“大合唱”。

    创新富民产业发展。产业的形成和发展，是扶贫开发的治本之策。习近平总书记指出，“一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展”。政府产业政策应同产业园区发展结合起来，同城镇建设结合起来，打造集“产、加、销”为一体的特色产业扶贫体系。应坚持发展规划与产业规划、投融资规划、基础设施建设规划等多规合一，一盘棋协调推进。应支持“特色基地/规模园区/专业村群+扶贫龙头企业+专业合作社+贫困户”的“产业链式扶贫”，在财政投入、金融支持、基础设施建设、社会资本参与和对口帮扶等方面给予足够倾斜。还要注重突出资源禀赋特色，强化“一县一特、一乡一业、一村一品”产业培育，产业扶持到村到户，做优做强劳务经济，增强贫困地区自我发展能力。

    创新金融服务思路和手段。贫困区域的金融服务，需要政府财政的配合、金融机构的支持、社会各界的资金投入以及贫困地区群众的积极参与。各级政府应充分发挥财政扶贫资金的杠杆作用，不断加大政策性贴息、担保资金和风险补偿基金的财政支持力度，积极引导金融机构向贫困地区投放信贷资金、加快网点布局，服务贫困地区群众生产生活。积极发展村镇银行、小额贷款公司、扶贫互助资金社等“草根金融”。推广运用政府和社会资本合作（PPP），在条件成熟的地方批准适度发放地方扶贫开发建设债券，最大限度地调动各方资金，助推贫困地区发展。必须高度重视信用体系建设，创新符合困难群众实际的抵（质）押贷款品种，在符合条件的地方推出对困难户小额贷款给予扶贫资金贴息、利率优惠、授信倾斜，以至无须抵押担保、直接授信贷款的金融扶持政策。

    创新社会扶持机制。要更加关注贫困背后的社会公平问题，确保特殊贫困对象能够与其他人群一样公平获取资源、促进社会公平正义、实现公平发展。第一，创新组织动员机制。倡导扶贫济困乐善好施的传统美德，创新参与方式和信息服务平台，拓展帮扶合作的空间和领域，汇聚向贫困宣战的强大社会合力。第二，创新驻村帮扶机制。统筹整合新农村建设、干部直接联系和服务群众挂钩点以及定点挂钩扶贫的帮扶力量，确保每一个贫困村都有工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人。第三，创新民族工作机制。落实好党和国家民族工作的方针政策，注重与社会保障制度有效衔接，同时引导各族群众守望相助，增强抱团发展的能力，特别是在应对各种自然灾害时的抵御和化解风险能力，有效减少因病因灾返贫的可能。

    创新生态扶贫和生态保护。我国连片特困地区集中在中西部地区，生态环境都比较脆弱，贫困问题和生态问题相互交织，客观上加大了区域扶贫开发的工作难度。近年来，云南省加强区域扶贫中的生态扶贫政策创新，使乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区和藏区4个集中连片特困地区在保障生态良好的前提下，逐步实现脱贫减贫的阶段性目标。在生态文明理念上，树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，坚决守住生态红线。在制度规范上，取消对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县的GDP考核，扩大生态补偿范围，加强生态保护和补偿立法工作，完善保护与开发并重机制，将自然资源优势转化为经济发展优势，积极探索符合本地区实际的生态产业化与产业生态化道路。

    （作者为国家社科基金项目“区域扶贫背景下西部边疆少数民族脱贫发展政策研究”负责人、云南省社科联研究员）