儿童保护，要立法更要执法

    7月29日，《南京市未成年人保护条例（草案）》向社会公开征求意见，条例草案中“禁止让未满六周岁的儿童独处”“禁止长期使用显著伤害未成年人自尊心的侮辱性语言”等规定引发热议。这是立法保护儿童的有益探索，还是有名无实的纸面文章？对此，记者日前进行了采访。

    制定新法保护儿童

    8月4日，贵州毕节两名留守儿童在家中被害；6月27日，湖南湘潭一名男孩闷死车中；5月3日，南京两岁女童误服药物死亡……据统计，仅今年5月以来，全国已有不少于十起监护不力导致少年儿童遭受伤害的事件发生，引发社会各界的频频问责：“到底谁来保护我们的孩子？”

    通过法律武器保护未成年人是社会共识。我国《宪法》第46条和第49条，将儿童作为一个群体，提出国家有培养并保护未成年人的义务。《中华人民共和国未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《义务教育法》以及各省出台的规章制度也都对未成年人的监管与保护作出相关规定。效果究竟如何？“尽管各个法规条例均规定了监护制度，但实践中缺乏可操作的细化规定，从整体上来说，儿童保护法原则性大于操作性，政策性大于实用性。”南京市江宁区司法局江宁街道司法所所长柳莉说。

    在这个背景下，南京于2014年起着手制定南京市未成年人保护条例。今年7月，条例草案以议案形式报送南京市人大审核，同时向社会公开征求意见。其中列出监护人不得实施五种行为：以暴力侵害方式造成或可能造成未成年人身体伤害；长期以饥饿等方式惩罚未成年人，使其生长发育受到不利影响；让未满六周岁或者基于生理原因需要特别照顾的未成年人独处；将未满六周岁或者基于生理原因需要特别照顾的未成年人交由无民事行为能力、限制民事行为能力或者患有法定报告传染病的人员代为照顾；长期使用显著伤害未成年人自尊心的侮辱性语言。

    禁止性条款惹争议

    “不时刻看着孩子属于违法？”“怎么界定独处？”条例草案公开后，涉及监护人的禁止性规定引发市民争议，有人说这是地方立法保护儿童的创新之举，也有人说这是“保姆”条例，没有可操作性。

    南京市民朱国安认为：“新法草案翔实周密，旨在强制监护人给孩子更充足的保护。但现实是父母需要挣钱养家，有的家庭不仅是双职工家庭，甚至一人身兼多职，一天工作十几个小时，禁止孩子独处的规定让监护人有心无力。”市民王林也认为，“禁止让未满六周岁的儿童独处”的规定，是“保姆式”的条例。“‘独处’一词字面上好理解，但在现实生活中很难界定，因为孩子是活的，可以四处走动。”

    也有市民持支持态度。南京市鼓楼区市民李先法说：“条例草案有效补充了现行监护制度的不足。中国在法律上确立强制剥夺失职家长监护权制度长达20年之久，然而由于规定模糊、各部门责任未落实等因素，导致该制度缺乏操作性。而这个条例草案细化了监护人的禁止性行为和撤销监护权的条件，并完善了监护人的变更条件及程序。”

    江苏元融律师事务所律师朱磊认为，条例草案对加强留守儿童保护做了有效补充。朱磊说：“条例要求，不能直接履行监护义务的父母必须以书面协议的形式委托有监护能力的人担任孩子的监护人。当没有符合条件的受托监护人时，可以调动社会力量对儿童进行救助。跟以往相比，新法对留守儿童的保护无疑更加细致了。”

    加强执行力是关键

    2013年南京饿死女童案后，社会各界关于制定地方性儿童保护法规的呼吁一直很强烈。针对此次南京新制定的条例草案，扬州大学法学院教授蔡宝刚认为，中国缺少系统保护少年儿童的法律法规，更缺少执行力。他呼吁政府既要注重立法，更应从三方面入手增强执法力度：

    首先，法律制定者要加强对违规主体的惩罚。“保护儿童的主体包括家庭、学校、社会、行政机构等，条例草案中对监护人的禁止性条款需要严格的、对应的法律责任予以保障，应明确规定违规主体将受到哪些惩罚。”其次，服务性、保障性配套机构要强化其辅助功能。“作为主责部门，南京各级未成年人保护委员会要更细致地开展工作，集中力量保护儿童，早日改变目前民政、教育、妇联等部门分别负责保护流浪未成年人、孤儿、弃婴的局面。”最后，监护人要强化义务意识。“根据各类媒体报道的未成年人遇难事件，有超过一半的事件发生时，孩子处于无人看管状态。监护人应提高防范意识，不要等到悲剧来临，才追悔莫及。”

    朱磊认为，条例草案中“强制报告”的规定是一抹亮色。“行政机关、学校、幼儿园、医疗机构、儿童福利机构、社区居（村）民委员会等单位及其工作人员在工作中发现未成年人遭受监护人侵害的，有责任向公安机关或者综合服务平台报告。只有社会监督进一步强化，滋生违规行为的‘隐性死角’才会越来越小。”

    （本报记者 郑晋鸣 通讯员 许佳佳）