职业教育法执法检查三惑

    编者按

 

    三百六十行，行行出状元。自1996年我国颁布实施职业教育法以来，近20年间，职业院校共培养超过1.3亿名毕业生，成为我国中高级技术技能人才的重要来源。

 

    在我国加快经济转型、亟须大量产业工人的今天，职业教育发展现状如何？近日，全国人大常委会职业教育法执法检查组在河南、甘肃、广东、重庆等地开展了执法检查。检查中，一些突出问题引起了执法检查组的关注。本期《法治》推出此次执法检查专题报道，集中探讨执法检查中发现的突出问题，期待通过职业教育法和有关法律法规的修改完善，在不久的将来，迎来职业教育更加美好的明天。

 

1惑 中职为何遭遇招生难？

 

    本报记者 殷 泓

 

    重庆的郭女士最近很困惑。她的孩子学习成绩一般，但从小动手实践能力很强。孩子念初二了，她考虑是否该让孩子走职业技术教育这条路。与孩子的老师一交流，她却被老师视作另类。

 

    “随便怎样都应该考高中，再说你小孩成绩又不差。我们学校每年初三毕业生300多人，只有最后几十名的学生进职校的。”老师的一番话，让郭女士打消了原先的念头，但她不解，“不是说职业教育要大发展吗？怎么现实中职业教育的地位还是不高？”

 

    一边是国家迫切需要大力发展现代职业教育，以紧紧跟上新一轮科技革命和产业变革的大势；而另一边却是社会根深蒂固的对职业教育的“看低一等”。

 

    统计数据显示，1996年至2014年，我国高等职业教育年招生从46万人增至338万人，在校生从123万人增至1007万人。然而，中等职业教育年招生从488万人增至629万人，在校生仅从1268万人增至1803万人。

 

    执法检查组在各地检查时发现，一方面，经济发展对高技能专门人才和高素质劳动者的需求日益迫切；另一方面，职业教育发展的任务却十分艰巨，尤其是在招生方面。

 

    没有生源，职业教育从何谈起？为何会出现招生难现象？这一困境如何打破？

 

困境：就业率高与招生难形成强烈反差

 

    职业教育法规定，公民有依法接受职业教育的权利。国家实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立健全与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。

 

    在谈到目前职业教育存在的问题时，教育部部长袁贵仁坦言，与毕业生高就业率形成鲜明反差，招生难一直困扰着职业院校。特别是2011年以来，中职招生年均下降近60万人；少数高职院校招生也出现生源不足、报到率较低的情况。

 

    国家发展改革委副主任胡祖才也指出，尽管国家有免费助学政策，但职业院校招生普遍陷入困境，中职招生规模从2010年的870万人峰值减至2014年的629万人。部分地区和学校已面临“生源危机”，个别院校甚至出现“零志愿”。

 

    在贵州，职业学校普遍遇到招生难、生源质量不高的困境。据了解，2013年全省下达职业学校招生计划30万人，实际到校约27万人，流失率达到10%，有的学校甚至达到20%以上。

 

    与此同时，近年来，贵州省每年向东部地区和周边省市职业学校输送初中毕业生3万人至5万人，目前在省外就读的中职在校生超过10万人。一些学校还通过非正常途径获取学生信息，跨地区抢先注册、违规招生，使当地学校生源雪上加霜。

 

原因：观念作祟和客观条件制约

 

    教育部职业技术教育中心研究所研究员姜大源指出，受社会观念普遍鄙薄职业教育因素影响，社会各界对技能人才在经济社会发展中的重要地位和作用认识不足，存在着“只有成绩差的学生才读职业学校”的升学观念和“重白领轻蓝领”的就业观念，关心和支持技能人才的氛围尚未形成。

 

    “从目前人口增长情况看，适龄人口减少导致生源减少和生源素质下降对职业教育招生的影响仍将持续下去。”姜大源说。

 

    有专家认为，职业学校普遍遭遇招生难的问题，还在于中考、高考中职业学校招生和普通教育学校招生不在同一批次等原因。教育部门提出的“总体保持中等职业教育和普通高中招生规模大体相当”的要求在很多地方实际上不可能做到。

 

    某县级职教中心学校校长坦言，从数量上看，县里一般只有一所职教中心，却有多所普通高中，有的县有8所普通高中；从办学条件上看，职教中心的办学水平不仅比普通高中差，甚至不如乡镇中学和中心小学。再加上中职不是义务教育，不可能强制学生入学，普职达到1∶1的比例很难。

 

    此外，还有若干社会原因也影响着家长和学生不愿选择职业教育，如中等职业学校毕业生没有资格报考公务员、不能在大城市落户，技工院校毕业生学历不被社会认可等。职业学校毕业生继续深造难，路径狭窄且在专业选择上有严格限制，也影响着技术技能人才的成长空间和发展通道。学生出路有限，必然影响招生。

 

出路：提升吸引力保持适度发展

 

    招生是学校生存和发展的根本。广东省惠州市自2007年实施春季招生工作以来，春季招生人数逐年提高，有效降低了初三学生流失率，为完成全年招生任务打下了坚实的基础。

 

    不过，在中职学校招生方面，惠州同样遇到了一些难题。惠州市教育局教育督导室主任曾小辉坦言，目前全市初中毕业生正处于下降期，而学生报考普通高中的热情依然高涨，如何调整招生结构，达到普职招生比大体相当的要求，是职业教育面临的艰巨任务。

 

    为提升职业教育吸引力，惠州许多学校通过采取“订单式”培养、与企业合作“冠名”等措施，大大提高了毕业生就业率。如商贸旅游学校的东莞长安酒店班、澳达树熊班、惠州康帝国际酒店班等，都是惠州订单式培养的成功范例。

 

    广东省发展改革委副巡视员许派波指出，当前，很多中等职业学校通过各种方式加入到高等职业教育行列或向高等职业教育发展，实际上，中等职业教育是职业教育具有基础性的不可或缺的重要组成，应该成为产业工人的主要来源。

 

    “我国要实现从制造大国到制造强国的目标，必须有一支庞大的稳定的产业工人队伍，目前我国产业工人主要由2亿人左右的农民工组成，这部分群体最大的特点是不稳定，学历和技能水平相对较低。因此，未来的一段时间，中等职业教育仍应适度发展，保持规模稳定，成为产业工人的稳定来源。”许派波说。

 

2惑 生均经费为何难落实？

 

    本报记者 王逸吟

 

    研究表明，职业教育生均培养成本是同层次普通教育的2至3倍。预算拨款与实际需求之间的较大差距，导致职业学校办学经费普遍不足，很多学校只能靠自筹解决。一些行业、企业主办的技工院校，得到的财政性政策支持更少，几乎没有稳定的经费来源。

 

    职业教育法执法检查组在检查中发现，中职学校免学费政策实行后，一些学校不仅没有生均经费保证，连免学费补助金也不能及时到位。由于办学经费不足，不少中职学校办学条件简陋，实习实训设施缺乏，专业师资不能按标准配齐，教学质量难以保证。

 

    生均经费为何难落实？职业教育教学质量如何保证？执法检查组试图找寻答案。

 

高职院校生均拨款制度初步建立

 

    “办学成本高与实际投入低并存。”教育部部长袁贵仁坦言，职业教育办学成本明显高于普通教育。近年来各级财政特别是中央财政加大了投入力度，但由于高职生均拨款制度刚刚建立、中职生均拨款制度仍未实行，经费缺口仍然较大。这导致相当一部分职业院校办学条件还达不到国家规定的基本办学标准。

 

    2014年，财政部会同教育部联合印发了《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》，要求2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元，中央财政对提高生均拨款水平、深化办学模式改革的省份给予综合奖补。

 

    执法检查组在广东检查时了解到，2014年1月起，广东省省属公办高职院校全面实行生均拨款制度，生均综合定额标准由2010年的3300元/生·年提高到4550元/生·年，已达到省属生均本科院校生均综合定额标准9100元/生·年的一半。

 

中职学校生均经费陷入困局

 

    与公办高职院校全面实行生均拨款制度相比，中职和技工学校的情况不容乐观。即便是在广东这样的发达省份，中职生均定额经费拨款也处于起步试点阶段。

 

    据广东省财政厅副厅长郑贤操介绍，广东省自2011年开始逐步探索开展中职生均定额经费拨款试点工作，以确保学校正常运转，加强职业技术教育师资队伍建设。目前纳入生均试点的中等职业学校共有2所，技工学校共有3所。这5所学校均按照3700元/生·年的标准安排生均拨款。

 

    不过，郑贤操也坦言，难以全面推行严格意义的生均拨款预算管理制度。广东省部分职业院校由于办学条件和专业设置等原因难以大规模招生，学生规模较小。“尤其是中职学校，据省教育厅初步统计，2000人以下的学校占67%，按生均计算的经费小于其改革前按编制核定的经费基数，部分学校如按生均拨款甚至难以维持其学校正常运转，为保这些学校的既得利益只能采取过度原则，维持按编制拨款的方式。”

 

    发达省份情况不容乐观，欠发达地区情况就更加困难。如在贵州，中职学校建设基本靠举债发展。“全国至今有过半省份还没有出台中职学校生均经费标准。从已出台的经费标准情况来看，绝大多数省份标准明显偏低，距离实际办学成本太远，不能满足中职学校培养人才的实际需要。”今年3月全国两会期间，全国政协委员、中国教育学会会长钟秉林表示。

 

有关法律政策亟须切实落地实施

 

    职业教育法明确规定，省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。而贵州省的生均经费标准至今尚未出台，财政拨款一般参照普通高中标准执行。

 

    “关键还在于落实。”钟秉林建议，国家财政主管部门要尽快制定中职学校生均经费指导性意见，督促地方政府限期出台中职学校生均经费标准，建立生均经费标准正常增长机制。可根据两个参照系确定中职学校生均经费标准：一是要逐步达到当地高职院校生均标准的80%；二是要达到当地普通高中生均经费标准的3倍左右。省级财政制定当地的生均经费标准后，对贫困地区、落实有困难地区要建立相应补助机制，确保经费落实到位。

 

    财政部副部长胡静林表示，下一步财政部将以改革和绩效为导向，继续加大投入，推动地方建立完善职业院校特别是中职学校生均拨款制度，深化办学模式改革，进一步提升职业教育办学质量和办学水平。

 

3惑 校企合作难在哪儿？

 

    本报记者 殷泓 王逸吟

 

    校企合作是连接学校与企业、理论与实践的纽带，是职业教育不同于其他教育的最大特点。

 

    专家指出，职业教育本应与行业企业的工作岗位紧密结合，但我国职业教育主要是政府办学特别是教育部门办学，由于法律责任不明确、激励政策缺乏，企业参与职业教育的积极性不高，其办学主体作用未能有效发挥。

 

    那么，校企合作究竟难在哪儿？如何打破这一困局？

 

“学校热、企业冷”现象普遍

 

    根据职业教育法，职业学校实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者。

 

    执法检查中，各地普遍反映，校企合作中往往是学校单方面主动热情，而企业出于经济效益安全因素等方面的考虑，对于接收职业院校教师、学生实习实训的积极性不高。校企合作停留在表面，“一头热、一头冷”现象较为普遍，没有形成人才培养的协同效应。

 

    广东省博罗县委副书记、县长江菊莲坦言，职业教育资源有待进一步整合。尤其是尚未形成校企合作的长效机制，校企合作困难，企业接受学生实习实训的意愿不高，更不愿意将先进的设施设备供学校培训使用；学校设备又无法适应企业技术发展的要求，出现了中职毕业生“学的用不上，用的没学过”的尴尬局面。

 

校企合作有待进一步加强

 

    “校企合作有待进一步加强。”广东省惠州市市长麦教猛指出，一方面，企业以经济利益最大化为原则，而学生不可能像普通员工一样加班加点；另一方面，学校和企业对学生的管理存在分歧，安全责任不明确，安全风险大。

 

    “造成这种现象的根本原因是对企业缺乏利益驱动机制，企业在合作中义务多、权利少，损失多、收益少，参与合作的动力严重不足。”教育部职业技术教育中心研究所研究员姜大源认为，校企合作的核心问题，不是一般的权利和义务，而是利益关系，只有在教育公益性和企业逐利性之间找到利益共通点，即学校与企业双方建立了利益共同体，校企合作才能稳定、全面地铺开和施行。

 

    有的企业负责人坦言，企业和学校参与职业教育的目的不同，企业关心的是培养出来的人能不能带动行业的升级改造，而学校更关心能不能达到所谓的教育标准和就业率。再加上企业参与校企合作的机制不完善，利益关系尚未建立，行业企业参与职业教育缺乏动力。

 

应立法明确企业主体地位

 

    “小微企、大合作”，近3年来，广东省佛山市南海区信息技术学校主动服务中小微企业技术研发和产品升级需求，为小微企业技术服务、员工培训达14500人次，改善的小微企业达18家，中职学校与小微企业的深度合作，正由“单热”变成“共热”。

 

    佛山模式是广东探索校企合作的缩影。在积累经验的基础上，广东省教育厅厅长罗伟其建议，应在国家立法层面明确行业企业同为发展现代职业教育的主体地位作用。

 

    “建议修订职业教育法，明确把行业企业同为职业教育重要办学主体作为重要内容，调整规范其权利与义务，进一步完善激励约束机制，制定具有切实可操作性和实效性的政策措施，真正能引导和规范行业企业参与职业教育办学，实现教产协调发展、共赢共进。”罗伟其说。

 

    不过，姜大源同时强调，我国各地职业教育发展水平不同，各地行业规模和企业实力也有很大差异，单靠国家层面的法律法规不足以解决不同地区校企合作所面临的不同问题。建议地方根据本区域实际情况，适时制定促进校企合作办学的地方性法规。