美国智库“独立性”拷问

    观点提要

 

    美国顶级智库处于复杂而庞大的董事连锁网络之中，与企业界、政界、媒体、大学存在密切联系，其“独立性”难以经受住历史和事实的拷问。

 

    在研究人员数目相似的前提下，董事连锁网络的复杂程度决定了智库的影响力和综合排名。拥有更多高层次董事的智库会获得更高影响力和综合实力排名。

 

    对于来自企业共同体的连锁董事而言，智库是接触离任政府官员和未来政府官员的最佳场合。智库中的利益传递合法而隐蔽。

 

    对智库的资助，是美国富人阶层通过基金会的形式，使自己的资金起到某种政治作用的有效手段。

 

    美国顶级智库依然是各路精英集团表达政治诉求的工具。美国的企业主们正是通过董事连锁的方式，牢牢掌握着智库的经营和运作。

 

    对待西方智库特别是美国智库话语体系，要坚持“体用分开”原则。我们要借鉴的是西方智库的管理办法和实践经验，而绝非其政治话语。

 

    智库在美国公共政策网络中占枢纽地位。他们一致声称自身运作与研究具有“独立性”，不受财阀、党派和意识形态影响。

 

    美国智库真如他们自我标榜的那样秉持思想独立精神，政策研究不受资助方影响吗？真的是代表公共利益的独立研究机构吗？我们认为：美国智库的独立性叙事只能存在于理念世界，一旦进入实践领域，神话就会被戳穿。2014年9月，Eric Lipton等在《纽约时报》发表调查报告，从追踪28家智库的捐款着手，发现其中9200万美元的捐款来自64个外国政府。该文从大量数据和访谈记录中发现，智库收取这些来自外国的捐款（如挪威、卡塔尔），将推动美国政府通过有益于这些国家的政策作为回报。这些海外捐赠的接受方，包括布鲁金斯学会、战略和国际研究中心等顶级智库。

 

    我们以美国智库中广泛存在的董事连锁现象为切入点，结合布尔迪厄资本理论，对美国智库的“独立性”问题给出新的解释。通过量化分析美国排名前十的智库董事信息，我们发现美国顶级智库处于复杂而庞大的董事连锁网络之中，与企业界、政界、媒体、大学存在密切联系，其“独立性”难以经受住历史和事实的拷问。

 

1.美国智库的“独立性”叙事

 

    “独立性”是美国智库理论叙事的核心和关键概念。美国智库通常将“独立性”作为其获得社会公共角色的重要筹码，强调“独立性”是其生命线，包括财政独立、运营独立及研究独立。

 

    布鲁金斯学会将“独立性”与研究质量和智库影响力相提并论。兰德公司强调自己的研究是严格的、客观的，不受捐助方、商业因素、党派和意识形态影响。皮尤研究中心宣称：“我们是非营利、无党派、无倾向性的”机构。威尔逊中心声称自己是美国最重要的无党派政治论坛。卡托研究所为了保持其“独立性”，甚至拒绝接受政府资助。

 

    美国智库为何如此强调“独立性”呢？

 

    第一，美国理论界从国家与公民社会的框架出发，认为智库是公民社会的核心建制，是独立于政府的组织，智库的运营与研究不受政府控制，甚至可以代表公民社会对政府的公共政策制定过程起到纠偏作用。因此，强调“独立性”是美国智库获得公民社会“代表权”的基石，和政府、军工复合体保持一定的距离才能获得民众的信任。

 

    第二，美国智库宣称，正因其“独立性”才保证了他们研究成果的客观性和科学性。只有保持“独立”，在三权分立的政治架构中，他们才能与媒体界共同构成立法部门、司法部门和行政部门之外的“舆论部门”（第四部门）。

 

    第三，由于美国税收机制的原因，为了获得免税待遇，大多数智库组织都选择了以非政府组织（NGO）的形式注册。根据1986年10月通过的税法中第501（c）（3）条款规定，享有免税待遇的智库的立法游说活动受到严格限制。智库为了保持免税资格，必须和政治性活动保持一定的距离。

 

    最先解构美国智库“独立性”神话的恰恰是美国学界。美国加州大学圣克鲁兹分校的威廉·多姆霍夫教授从政策研制网络的视角，提出美国的企业共同体即上层阶级通过基金会、大学、智库以及政策讨论群体向政府输送政策建议。

 

    解构美国智库“独立性”叙事的另一个路径是考察美国智库内部治理机制的核心——董事会的构成，通过广泛存在的董事连锁现象来揭示其独立性叙事的虚假性。这种研究思路由Gwen Moore提出，他对20世纪90年代后期横跨美国经济界、政治界和民间团体的共计200多家机构的近4000个精英连锁董事展开分析，其中包括布鲁金斯学会等12家顶级智库，证实了这些机构间存在着密切的利益输送联系。

 

2.美国智库中的董事连锁现象

 

    美国排名前十位的智库都设有董事会。智库董事对于智库的资金分配、研究议题的确立拥有表决权；对于智库管理层以及各个研究分中心主任的人事任免拥有表决权。董事在智库加强自身宣传和争取资金方面也发挥着重大作用。

 

    大部分美国顶级智库都存在着董事在其他机构兼职的现象。对于同一人在两个及两个以上公司董事会兼职时产生的连锁称为董事连锁，所涉及的董事称为连锁董事。这些连锁董事不但是智库董事，而且往往也是数家知名公司的董事，被视为美国社会的“权力精英”。

 

    本文以宾夕法尼亚大学智库与公民社会计划（TTCSP）发布的《2014全球智库发展报告》（简称“GGTTI”）所列美国综合排名前十位智库中的董事为研究对象，以董事连锁为切入点，探究美国智库与企业间的联系，以及董事连锁现象对智库独立性的影响。本文数据采集自布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、战略和国际研究中心、兰德公司等机构的官方网站，并利用英文维基百科和必应查阅了有关数据，也利用了一些数据供应商提供的数据。数据采集时间为2015年5月，时间截止到2015年4月。

 

    本文共收集到299位智库董事，共计570人次的董事连锁情况，如表1所示。

 

    其中，GGTTI影响力及综合实力排名均为第一的布鲁金斯学会，在董事会人数和董事兼职人次上都高居榜首，其董事兼职人次比后五名智库此项指标之和还多。表1中排名前五的智库较之排名后五的智库，在董事会总人数和董事兼职总人次上也平均居高。其中，董事会总人数高出两倍多，董事兼职总人次高出三倍多。可见，董事人数和兼职情况会给智库影响力和综合实力带来较大影响。

 

    对某一家智库而言，通过对其董事连锁网络的分析可以直观地发现智库与企业间的联系。董事会成员同时参与两家以上智库或企业的决策，势必会在相关问题上有所倾向。

 

    本文应用董事连锁分析工具——“They Rule”展开分析。“They Rule”是一个可以绘制美国统治阶层关系网络的数据分析系统。该系统采用定时更新的数据源，数据囊括美国知名公司和智库的董事会成员信息。本文应用该系统做出董事连锁网络图，反映各智库2014年底的情况。

 

    ■董事连锁网络

 

    以研究人员人数相近的布鲁金斯学会（约300人）和美国进步中心（约330人）为例，展开对比：

 

    首先，以布鲁金斯学会为中心点，使用“They Rule”工具，分析该智库所参与的董事连锁，会得到如图1所示的董事连锁网络。在该网络图中既有如IBM、波音、摩根士丹利这样的500强商业巨头，也有外交关系协会、胡佛研究所、卡特中心这样的智库组织。同时，也包含哈佛大学、乔治城大学、哥伦比亚大学等高校。

 

    再以美国进步中心为中心点绘制该智库的董事连锁，得到如图2所示董事连锁网络。可以发现，美国进步中心的董事连锁网络较之布鲁金斯学会稀疏很多。

 

    可见，在研究人员数目相似的前提下，董事连锁网络的复杂程度决定了智库的影响力和综合排名。

 

    观察可见，布鲁金斯学会的董事相比于其他智库的董事拥有更多和更高级的政府任职经历。现任董事长Strobe Talbott曾是克林顿政府的副国务卿，执行副总裁Martin S. Indyk曾是美国驻以色列大使，并在克林顿政府时期任助理国务卿、总统特别助理和国家安全委员会东亚与南亚问题高级主任。这些前政府高官离任之后进入智库继续从事政策研究和宣传工作，智库专家和领导者也存在极大可能进入政府工作，即“旋转门”机制。智库通过汇集这些较高层次的董事，使自身研究成果和思想能够通过非官方渠道传达到政府高层人士。同时，能与这些具有政府背景的董事共事，有助于来自企业共同体的连锁董事拓宽自身社交范围，将自己的社交网络向政府延伸，更好地实现经济资本向社会资本的转换。所以，对于来自企业共同体的连锁董事而言，智库是接触离任政府官员和未来政府官员的最佳场合，智库中的利益传递合法而隐蔽。

 

    ■智库间的董事连锁网络

 

    董事连锁存在于公司与公司、公司与智库之间，那么智库与智库之间是否也存在董事连锁现象？绘制排名前六位的智库董事连锁，如图3所示，可以发现智库间的董事连锁比较少，其中卡内基国际和平基金会和威尔逊中心与其他智库没有董事连锁。

 

    智库间董事连锁较少的一个重要原因是智库间存在竞争关系。董事掌握着智库的核心竞争力和机构秘密，智库董事与其他智库组织的联系越少，越有利于保守本机构的秘密。从图3中可以发现，存在智库董事连锁最多的是外交关系协会。外交关系协会致力于美国外交政策和国际事务研究，而布鲁金斯学会是综合性智库，研究领域广泛，二者竞争较少。另一方面，外交关系协会虽然与战略和国际研究中心也存在少量董事连锁，且该机构的研究领域也为国际问题，但前者党派色彩较弱，后者却有着浓厚的保守主义色彩，这决定了他们鼓吹对象的差异，这种差异和联系使这两家机构处于既有竞争又有合作的关系之中。

 

    ■有趣的个例：托马斯·格罗索

 

    外交关系协会的托马斯·格罗索是本文所统计董事中兼职最丰富的一位。除在外交关系协会任董事外，他还在另外11家机构担任重要职务。如表2所列，这些机构中有大学、医院和其他政府、协会组织。托马斯·格罗索虽然只是智库董事的一个特例，但也说明了智库对于有丰富社会关系的董事持欢迎态度。这样的董事有时并不直接参与政策研究，但他们丰富的社会关系不仅有益于智库向公众传播影响力，而且对智库争取来自企业共同体的资助大有裨益。

 

3.资本转换视角的董事连锁现象分析

 

    在布尔迪厄资本理论中，资本是“社会物理能量”的一种，它以多种形式存在，在特定条件下各种形式之间可以转化或传递。布尔迪厄在其资本理论中区分了经济资本、文化资本、社会资本和符号资本。

 

    从布尔迪厄资本理论视角看，智库连锁董事同时拥有较高的权力、财富和声望。作为公司董事，他们无疑拥有经济资本；成为智库董事，使他们获得了更多机会参与政府政策制定。同时，智库作为前政府官员、媒体人士、政府游说者和政策研究专家等精英人群的会集地，可以充分扩大他们的社会关系网络，是连锁董事积累社会资本的有效渠道。

 

    早在20世纪50年代，时任美国总统的艾森豪威尔便在其著名的“告别演说”中，提醒美国人民警惕“军工复合体”这头“怪兽”。然而，随着时间的推移，美国这种由军事部门、军工企业、部分国会议员和国防研究机构组成的庞大利益集团从“军工复合体”变成了“军事一工业一科学复合体”，这个复合体由从高额国防开支中相互受益的四方主体构成：军事机构、军工行业、依赖军工行业的州和地区的国会议员以及从事军事技术、武器研发或战略研究的自然科学与社会科学界人士。这些互补的利益发展成为一种相互依赖、合作的关系。

 

    “军事—工业—科学复合体”是典型的资本转换和勾连机制，智库则是资本转换和勾连的中枢。一方面，因为不同类型资本间具有可转换性，通过资本转换，来保证经济资本的再生产和社会空间中不同地位的企业董事的社会关系、社会地位的再生产。智库连锁董事往往尽力促成有利于己方的政策，使转换后的社会资本成为经济资本再生产过程中的催化剂，从而扩大经济资本。另一方面，不同类型资本间具有可传递性。企业董事在占据大量经济资本的同时也面临高额的遗产税。美国传统思想中“世袭”观念淡薄，大众舆论对个人奋斗的追捧和白手起家的认可，使得富人阶层更注重个人威望的塑造，即符号资本的积累。成为智库连锁董事、参与政策研制，是富人获取社会声望的有效途径，使他们的部分经济资本完成了向符号资本传递的过程。

 

    对于智库来说，连锁董事会带来的好处不言而喻。美国顶级智库的运转大多依赖于捐赠和基金会支持，附属于企业共同体的各大基金会是智库的最主要资助者。美国税法对基金会和捐赠者给予免税优惠，不但使基金会的经营可免除政府税收，而且其捐助者的捐款也可以列入减（免）税范畴。这使得美国企业共同体内的富人阶层不约而同地纷纷成立基金会。同时，对智库的资助，是富人阶层通过基金会的形式，使自己的资金起到某种政治作用的有效手段。吸收尽可能多的来自企业共同体的连锁董事，会扩大智库与基金会的联系，为智库带来更多接受捐助的机会。

 

4.美国智库仍是精英集团表达政治诉求的工具

 

    可见，美国顶级智库存在于一张由大公司、智库、精英大学组成的网络中。网络内的连线，正是智库董事。这些效力于各大智库的董事会成员，通过其自身的经验和社会关系维持着智库的影响力，使智库的研究成果得以传播。尽管这种传播方式往往是非正式的、不可见的。通过对董事连锁网络的分析可以发现，拥有更多高层次董事的智库会获得更高影响力和综合实力排名。

 

    从布尔迪厄的资本理论出发，对于这种现象可以解释为：美国的精英阶层通过智库实现了经济资本向社会资本的转换。这种背景下的独立性，与传统意义上的独立存在本质不同，使我们往往被智库经济上的独立所迷惑。实际上，美国智库普遍强调其经济上的独立性，终极目的都是为了维持其公信力。然而，揭开顶级智库与众多企业间千丝万缕的联系，便会发现，美国顶级智库，依然是各路精英集团表达政治诉求的工具。美国的企业主们正是通过董事连锁的方式，牢牢掌握着智库的经营和运作。他们以董事的身份参与智库日常管理和决策，使智库向政府和白宫推销的政策研究成果有利于这一阶层。同时，他们以智库经济独立性维持公信力，诱导大众舆论使政策得以通过表决。虽然企业共同体没有直接注资到智库，但通过基金会捐赠和连锁董事的参与，使得企业共同体能够在政策制定中受益。通过基金会的捐助和连锁董事的参与，使智库这一标榜“独立性”的政策研究机构成为美国富人阶层参与政治的联系纽带。另一方面，由于“旋转门”机制的存在，使得智库成为富人阶层接触政客的常规场所。智库机构的存在，使得经济资本向符号资本和社会资本的转换合法化。从这一层面看，美国顶级智库与企业共同体存在密切关联，他们的“独立性”阐释是存在漏洞的。

 

    对待西方智库特别是美国智库话语体系，我们要坚持“体用分开”原则，把美国智库的理论建构与操作性、技术性、规范性的实践经验分开。我们要借鉴的是西方智库的管理办法和实践经验，绝非其政治话语。美国智库的政治土壤是多党制，社会土壤是各种利益集团，智库是政党和利益集团影响政治、影响政策制定的工具，跟普通民众没有多大关联。以“独立性”为核心的西方智库话语体系恰恰掩盖了这一真相。

 

    （李刚系南京大学信息管理学院教授，南京大学中国智库研究与评价中心首席专家；关琳、陈媛媛系南京大学信息管理学院博士研究生。本文为江苏省2015年度高校哲学社会科学重大项目《中国智库综合信息资源平台研究》前期成果。）