健全公共安全体系如何发力

    2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习。习近平在主持学习时强调，要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益的高度来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。6月1日发生的“东方之星”号客轮翻沉事件，造成重大人员伤亡和财产损失，再次警示我们全面加强公共安全工作的极端重要性和紧迫性。从我国当前面临的新形势、新情况来看，进一步健全公共安全体系，重点是应做好以下四方面工作。

    公共安全系统化。公共安全体系建设是一项错综复杂的系统工程。从构成要素来看，公共安全包括“4+1”的结构——“4”为发挥“柱”的功能性作用的食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等四大专业领域，“1”为发挥“梁”的使能性（enabling）作用的应急管理综合性领域；从结构层次来看，公共安全处在承上启下的地位，下有个体、企业、团体等的私域安全，上有国家安全；从参与主体来看，公共安全既包括履行监管责任的政府，也包括承担主体责任的企业，还包括发挥重要作用的社会力量。系统工程要求进行“一盘棋”的系统化设计和综合性布局。我国传统的公共安全工作，是一种“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的部门化、碎片化管理模式，部门业务分割、政府部门分割，公共安全体系各个子系统自成一体，相互独立，无法发挥整体合力作用。推进公共安全系统化，要求采取系统思维与系统方法，科学分析公共安全形势变化特点，做好公共安全体系建设的“顶层设计”和重大战略部署，制定中长期公共安全战略和公共安全体系建设规划，从全局和长远角度对公共安全体系建设的各方面、各层次、各要素统筹规划，解决系列性的、全局性的重大问题，而不是“一次改一个错”零打细敲。

    公共安全常态化。公共安全不是一项临时性、阶段性的活动，是一个包括源头治理、动态管理、应急处置等不同阶段在内的常态化的持续管理过程，不可毕其功于一役，不能临时抱佛脚。俗话说，“基础不牢，地动山摇；基础扎实，坚如磐石。”公共安全“功夫在诗外”，关键在平时，重点在细节。当前，我国不少地方的公共安全工作是一种突击式、运动式、灭火式的被动防范治理模式，重事后应对、轻事前防范，“有钱买棺材，没钱买药”，“不出事都不重视，出了事都重视”；一出事全面紧急动员，不是全面大清查就全面大“关门”，“头痛医头，脚痛医脚”，“严格认真热闹一阵子，冷冷清清老样子”，救得了一时救不了长远。推动公共安全治理由运动式治理向常态化模式转变，关键在于抓好源头性、基础性工作，把日常工作做好、做实、做细，尽量不出事。为此，要按照“常态与非常态相结合”的原则，坚持关口前移、预防为主、标本兼治，建立健全公共安全风险评估和形势分析制度，完善日常监管、应急准备和应急处置机制；建立制度化的公共安全事件调查评估和学习改进机制，做到“发生一起事件，解决一类问题”，避免“好了伤疤忘了疼”。

    公共安全法治化。公共安全工作的效能来源于科学完备的制度保障，做好公共安全工作的关键在于建章立制，增加制度认同，强化制度刚性，提高管理的制度化、规范化、程序化水平。当前，我国公共安全法律制度还不够健全，法治化水平还不是很高；公共安全相关制度软化，刚性缺失，部分领导干部在公共安全工作中有时仍以经验式管理为主，过度依靠个人经验、能力甚至是直觉，不少法律法规、规章制度流于形式。党的十八届三中全会强调，法治中国是改革顶层设计的重要内容，是各大领域改革的聚合工程。党的十八届四中全会提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。推进公共安全法治化，要求我们在建设法治中国的大背景下，完善制度建设，让制度成为硬约束和自觉行动，最终建立精细化、制度化、科学化的管理模式。一方面，制定制度是基础。制度的威力在于切中问题实质。为此，要建立覆盖全面、内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的公共安全制度体系。另一方面，执行制度是关键。制度的生命力在于严格的、不折不扣的执行。为此，要提高领导干部对公共安全制度的熟知度和认同度，真正让制度“硬起来”，成为领导干部开展公共安全工作的行为规范和行动准则。

    公共安全社会化。公共安全涉及人们工作和生活的各个领域、各个行业和各个角落，公共安全关系到所有人的生命安全和切身利益。做好公共安全工作，虽然是政府义不容辞的职责，但并不意味着排斥其他力量的积极参与。政府实际上无法也不必“大包大揽”、“单打独斗”，企事业单位、社会组织、公众等社会力量同样也是公共安全至关重要、不可或缺的主体。长期以来，我国公共安全工作存在“强政府―弱社会”的问题，政府在公共安全工作中承担无限责任，全社会自发有序参与不足。推进公共安全社会化，要求改变传统公共安全工作中政府与社会这两条腿“一条腿长、一条腿短”的局面，强化全社会各方面力量有序参与机制，建立“强政府―强社会”的格局。基层的公共安全能力，是全部公共安全的基础；群众的积极参与，是公共安全体系的重要组成部分。为此，一方面，要从立法设计中明确政府、企业和个人在公共安全中各自的责任和义务，从制度规范上保证民间团体、企事业单位、公众等主体能合法、有序地参与公共安全工作。另一方面，要以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，推进公共安全重心下移、力量下沉、保障下倾，把基层做实、做牢。

    （作者单位：国家行政学院应急管理案例研究中心）