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国务院《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》提出，深入推进行政审批改革，所有行政审批事项都要逐项公开审批流程，压缩并明确审批时限，约束自由裁量权，以标准化促进规范化。2015年3月3日，中办、国办印发《关于推行地方政府工作部门权力清单制度的指导意见》，也要求地方各级政府工作部门要按照透明、高效、便民原则，制定行政职权运行流程图，切实减少工作环节，规范行政裁量权。如何约束行政许可自由裁量权？本报为此专访国家行政学院法学部教授、博士生导师任进。
记者：什么是行政许可自由裁量权？
任进：行政许可是指行政主体根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可自由裁量权是指行政主体在实施行政许可过程中，依据法定的范围、方式、种类、幅度和时限等，结合具体情形进行审查、判断并作出决定的权力。
记者：为什么在行政许可中存在着自由裁量权？
任进：现代公共行政的特点是行政权的迅速扩张，行政权扩张的主要表现之一，就是行政主体的自由裁量权的广泛使用，其存在是有社会基础的。行政许可作为对社会经济事务进行事前控制的一种方式，行政机关难以预知行政许可时可能出现的所有情况，法律赋予行政主体在实施行政许可时行使一定自由裁量权，使其能处理纷繁复杂的行政事务，提高行政效率。
行政许可的“申请、受理、审查和决定”过程，涉及事实判断、适用法律和作出决定等，即使相关法律、法规作了规定，但行政主体及执法者在事实判断、适用法律和作出决定时，还要根据许可申请的相关事实、理由、对经济社会影响，特别是对涉及国家安全、公共安全、生态环境安全和生命财产安全的影响等因素，进行判断、考量并作出决定，这使行政许可存在裁量的空间。
记者：行政许可自由裁量权滥用的表现及其危害是什么？
任进：法律授予行政机关自由裁量权，目的在于使行政机关根据具体情况作出不超越法律、不滥用职权的选择、判断和决定，但按照合理行政的要求，行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰。由于行政裁量权的行使有一定的自由度，加之行政执法人员认知水平和个人因素，有时偏离行政许可权被授予时的目的，导致许可权的滥用或越权。自由裁量权的滥用或越权的表现形式如：考虑不相关因素；不考虑相关因素；对法律规范的扩大或缩小解释；在法定权限、范围、条件、幅度内作显失公正的选择；反复无常；故意拖延等。
自由裁量权的滥用或越权，违背了法律授权的目的，导致行政许可权的异化，损害公共利益、相对人合法权益和经济社会秩序。特别是一些权力集中的部门或领域，某些执法者通过其享有的优越条件采用貌似合法的手段，利用行政许可权设租寻租，搞内幕交易，办关系案、人情案或金钱案，使权力在运行过程中出现异化，滋生腐败。
记者：如何约束行政许可中的自由裁量权？
任进：约束行政许可中的自由裁量权，一方面要完善行政自由裁量权的法律规定，提高自由裁量权相关法律规定的质量，使自由裁量权的法律规定明确化、具体化。
更重要的是，在实施行政许可时，应符合立法目的和精神，依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循公开、公平、公正的原则。
对行政许可自由裁量权要加强程序控制。行政主体要按照透明、高效、便民原则，制定行政职权运行流程图，切实减少工作环节，压缩并明确审批时限，明确每个环节的承办机构、办理要求；要推行并联审批和网上审批，建设投资项目在线审批监管平台等。
要完善行政许可自由裁量权基准制度。法律、法规、规章对行政许可的规定存在裁量空间的，行政机关应制定自由裁量权基准，向社会公开。
具体来说，对行政许可条件有选择性规定的，应列出对应的具体情形；对作出行政许可决定的方式没有明确规定或规定可选择的，应列出作出行政许可决定的具体方式；对行政许可程序或对变更、撤回、撤销行政许可的程序只作原则性规定的，应列出具体程序；对作出行政许可办理时限只有原则性规定的，应列出具体情形的办理时限；对行政许可事项办理过程中存在的其他自由裁量权，应细化、量化裁量标准；对有数量限制的行政许可，应公布数量和遴选规则；法律、法规没有明确规定必须在项目核准之前办理的许可事项，一律不作为核准前置条件；对企业投资项目的核准，不再审查市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等应由企业自主决策的内容等等。
对行政机关行使行政许可自由裁量权，存在违法行为或不当行为，造成重大损失或恶劣影响的，应依据有关法律、法规，追究有关单位及人员的责任。
(本报记者 柳霞)
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