警惕“自主”外衣下大学行政化的变种

    新世纪以来中国高等教育取得了突飞猛进的发展，但这种发展显然更多是以数量规模为标志的。光鲜的数据和成绩反而使得内涵建设层面的一些问题被长期掩盖，而无法获得较好的重视和解决。尤其是大学行政化问题，已经成为束缚中国大学迈向新台阶的沉疴。大学行政化问题若得不到有效根治，中国大学不但无法告别平庸，中国高等教育之深化改革也恐将无法破局。

    在新的历史时期，党和国家显然对此问题已经达成共识，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”，以纲领性文件的形式表明了中央推进教育改革的决心和方向，也体现了简政放权、转变政府职能的全面深化改革思路。具体到高等教育领域，显然对解决大学去行政化的难题也作出了积极回应，就是要通过政府简政放权，落实和扩大大学办学自主权，推动大学去行政化。

    但是，我们必须认识到的是，大学行政化的症结是内外兼有的：既有大学外部环境的行政化，需要政府对大学简政放权，为大学创造一个非行政化的外部环境；又有大学自身系统内部的行政化，而这恰恰是最容易被人们忽视之处。人们往往认为只要政府简政放权，扩大大学办学自主权力，大学自然就去行政化了。这当然是天真的想法，因为若仅仅着力于大学外部行政化问题，行政权力自然会转向大学内部寻找藏身之地，并且还会利用“自主”的外衣而产生权力变种，以更隐秘的形式存在。

披上“自主”外衣，大学行政化可能产生变种

    法国社会学巨擘布迪厄认为社会存在多个相对独立的场域，如文学场域、艺术场域、大学场域……尽管任何一个场域说到底都受到元场域（政治经济权力场域）的影响和制约，但也基本都会经历一个为自己的自主性而斗争，摆脱政治、经济等外部因素控制的历程。在此过程中，场域自身的逻辑逐渐获得独立性，成为支配场域中一切行动者及其实践活动的逻辑。比如欧洲大学就经历了这样的发展历程，无论是积极寻求摆脱教会控制的中世纪大学，还是洪堡时代致力摆脱世俗国家政治、经济权力干扰的德国大学，都在这个历程中发展出自身的独立性，尤其是学术方面的独立性，这种独立性成为大学场域成形并发展的根基。一个场域越是具有自主性，自身的内部逻辑越是清晰并能得到共同体的遵守，外部权力越难以渗透到场域内部。

    而在此方面，目前的中国大学尤其是公办大学的事业单位性质还很浓，很大程度上还是作为行政系统的延伸而存在，因此，准确地说中国未有名副其实的大学场域，更无独立的大学逻辑。即便有所谓的大学逻辑，也仅仅是作为政治逻辑、经济逻辑的附庸而存在，甚至几乎被这两种逻辑替代。在这种境况之下，大学所获得的办学自主权，不过也主要是行政权力的延伸或转移而已，其权力的性质并没有产生根本变化。

    这就使得改革可能会面临一种两难困境：不赋予大学更多的自主权力，高等教育深化改革无从谈起；但在大学已经被各种政治逻辑、经济逻辑渗透的情况下赋予其过多自主权力，同样也是危险的——由于长期受政治逻辑和经济逻辑的影响，当前我国大学内部系统缺乏应有的大学自治和学术自由理念，加上权力运行的制约和监督机制不健全，在这种内部条件尚未发育成熟的条件下承接过多自主权力，显然是大学“不可承受之重”。若对这种情况没有觉察甚至打马虎眼，可能不但没有“把权力关进笼子里”，反而使得权力披上一层“自主”的外衣之后，变得更加隐秘，甚至还会产生权力的变种：

    首先，并非所有相关政府部门都心甘情愿主动放权，但在中央简政放权大背景下又不得已而为之，也即外部的行政权力显然并不会就这样轻易地放弃对大学的干预和控制。因此这些无处安放的权力可能会化作涓涓细流，以更隐秘的方式渗透到大学的权力决策系统中去。

    其次，大学内部的行政权力则借此机会，合法化地承接了各种“自主”权力的支配权。一部分愿意锐意改革的行政力量，可能会进行自我革命和自我约束，设置更好的监督和制衡机制，让权力更好地服务学术、服务师生。但也不排除一部分不愿意放弃既得利益的行政力量，会将事关重大、利益巨大的“自主”权力截留，仅将一些无关痛痒的权力发包到学术委员会等机构中去，美其名曰将权力回归学术，其实真正属于学术的权力微乎其微。

    最后，就算是由学术委员会决定的事情，真正的学术权力也未必就能起到支配作用。美国当代著名高等教育学者伯顿·克拉克认为学术权力和行政权力更多是冲突与制衡，但在缺乏大学逻辑的中国大学，学术权力与行政权力在很多时候更显得水乳交融甚至是轻易达成利益结盟。

    可以想象，在以上这几种情况交织上演之后，完全可能缔造出大学行政化的变种，这种变种后的权力是行政权力和学术权力的混合体——貌似削弱了行政权力，加强了学术权力，但很可能只不过是借学术权力之名，套各种委员会之壳，其内核却依然是根深蒂固的行政权力。这种变种后的权力的危险之处在于：它披着“自主”的外衣，它在大学章程和学术委员会的包装下显得程序正确，它所产生的决断和结果容易被人们认为是合理合法的，而行政权力却可能躲到了暗处，并且成功转型为幕后操盘手。

大学去行政化必须内外兼治

    因此，扩大大学办学自主权固然是解决我国大学行政化症结之药方，这对长期被束缚手脚的大学来说当然是一剂补药。但中医治病讲究正本清源，在没有清除毒火的情况下就猛吃补药，相当于引火烧身；在大学权力虽弱但已因行政权力过多渗入而走样变形的情况下扩大其办学自主权，其效果无异于官员“带病提拔”。这样不但无法去行政化，反而会火上浇油：大学权力披上一层“自主”的外衣之后，如果没有相应机制的监督和约束，大学行政化将很可能会出现新的变种。因此，大学去行政化应当内外兼治，既要从外部探索真正扩大和落实大学办学自主权的长效机制，通过政府放权、大学赋权来推动大学去行政化；又要在内部加强对大学权力运行的监督，完善大学内部治理结构，“把权力关进制度的笼子里”。

    怎么做到把“自主”权力关进制度的笼子里呢？关键要做到两点：

    一是要加强对大学权力运行的监督，一切权力的行使必须依照法律制度的规定，置于人民的监督之下，使大学的权力运行经得起阳光的曝晒，保证权力始终用来为广大人民群众谋利益，绝不能把权力变成谋取个人或少数人私利的工具。大学应该享有高度的办学自主权，但并不意味着大学是一个独立王国，可以为所欲为而不受制度的约束。大学在承接更多“自主”权力的同时，一定要以依法办学为第一原则，合法设置并自动遵守相应的监督和约束机制。

    二是必须与建设现代大学制度齐头并进，不断完善大学内部治理机构。《决定》指出，扩大办学自主权是要和完善学校内部治理结构齐头并进的，2014年底国家教育体制改革领导小组办公室出台的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》将两者并举也是相同道理。因为如果在大学内部治理结构并没有发生实质性改变的前提下，只是一味扩大大学办学自主权力，大学只是按照以往行政化的旧套路来行使自主权力，自然后患无穷。如今我国大学在内部治理结构方面，普遍更加强调依照章程办学，更加强调发挥学术委员会等机构的作用。这当然是沿着正确的道路在走，但切忌雷声大雨点小，必须建立长效机制让大学章程和学术委员会真正发挥作用，而不是墙上挂挂或者只是充当程序合法的道具。否则，看起来轰轰烈烈的改革就会成为“浅层变革”，无法触及深层次的体制问题。若在背后掌控大局的依然是行政权力，所谓大学去行政化无非只是行政权力的一场游戏而已，很容易就会产生“一管就死，一放就乱”的恶性循环，最终不了了之。

    改革开弓没有回头箭，必须要做好攻坚克难的思想准备，绝不能停止对大学去行政化的探索和改革。最近教育部更是公布了《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，对于扩大大学办学自主权、激发学校办学活力等方面出台了更加具体化的措施，并且提出了要逐步取消学校行政级别。中央政府对于克服和解决大学行政化问题显然是有足够的决心和推进力度，但如上所述，扩大大学办学自主权必须建立在大学能够公平、公正、透明地使用手中权力的基础上，否则大学行政化很可能因披上“自主”的外衣而产生变种，却依旧病根难除。而作为这场改革中的主角——中国大学，既要努力把握政府简政放权的大好机遇，又要有自我革命和自我约束的决心和勇气，用实际行动让国家、政府和民众感到大学是合理、透明规则的制定者和执行者，大学才会赢得尊严和公信力，也才能赢得继续深化改革的信任和契机，大学去行政化也方有盼头。

    （作者系华南师范大学教育科学学院副研究员，教育学博士）