编者按
党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层，强调要“推进基层治理法治化”。近年来，广东省惠州市在基层社会治理方面积极探索和实践，集中力量解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，注重突出治理的民主化、法治化、人本化、源头化、立体化和信息化，初步形成了一套管用有效的基层治理体系，社会和谐程度稳步提高，群众幸福感不断提升。惠州连续三次荣获“全国文明城市”称号，连续五年获评“中国最具幸福感城市”，连续两次获评“全国社会管理综合治理优秀市”。在今年公布的建设幸福广东指标体系中，惠州再次荣获主客观评价“双料冠军”。
“由民做主”：施政理念一以贯之
村里的“民心桥”竣工时，广东省惠州市惠阳区沙田镇东明村的村民们都收到了一条手机短信：“东明村民心桥已施工完毕，施工费用总计46万元，请您监督。”该村党支部书记告诉记者，修桥补路是村里的大事，从最初改造危桥建议的提出，到桥梁设计、施工和资金筹集，直到竣工后桥的命名，村民全程参与管理监督，村民意见得到了充分重视。所以村民们都叫它“民心桥”。
如何真正实现村民自治？建立一套行之有效的民主运行机制是关键。惠州在农村基层民主政治建设中首创“四民主工作法”，即村民在村党组织领导和党员带动下，通过“民主提事、民主决事、民主理事、民主监事”4个步骤，对农村重大事务进行讨论、决定并实施监督管理。
惠东县大岭镇万松村的水利设施年久失修，一场小雨就能引发一次洪灾，村民苦不堪言。村里有意维修水利工程，但工程事关家家户户，村民们都有话要说。如何既能充分尊重全体村民意见，又能尽快达成共识？该村“两委”运用“四民主工作法”，充分征求群众意见，指导村民代表进行书面民主提事，最终形成了“筹资修建石罗水陂”的方案。
方案形成后，村里及时召开党员村民、村民小组长和村民代表参加的议事大会，方案顺利通过表决，资金筹集办法也得到了乡亲们的普遍认可。于是，石罗水陂建设工程很快竣工，困扰村民已久的问题得以彻底解决。
“四民主工作法”在惠州的全面实施，一改过去村干部靠“命令”开展工作的方式，村里的事不再是少数人说了算，而是村民提、村民定、村民管。村民拥有了真正的“话事权”，大胆提事、科学决事、合法理事、共同监事，最大程度参与民主自治管理，包括土地征收补偿、宅基地分配、道路修建、山林土地纠纷等在内的一大批矛盾易发的“老大难”问题得到有效解决。“用好‘四民’，办事就灵”……村民编出顺口溜，以表达他们对“四民主工作法”的支持。如今，惠州首创的“四民主工作法”已经在广东全省乃至全国推广。
让老百姓“提了不白提，说了不白说”，是惠州推进基层民主的朴素理念和不懈追求。这种理念和追求，让惠州在民主实践中，广开言路、广纳谏言，大大拓宽了群众反映诉求的渠道。而网络问政，更是成了惠州党政干部“打捞”基层声音的最有效手段。“向书记说说心里话”栏目于2013年正式设立，惠州网友从此多了一个向市委书记直接反映诉求的渠道。两年来，“向书记说说心里话”栏目总浏览量近700万人次，网友共发表主题帖近7000个，市委书记以版主身份回帖超过1200个，各部门也积极跟进。各市直部门在论坛注册并实名认证的超过120个，共回复网友问题5299个，有效网帖回复率达90%，与网友形成了良好的互动。
为确保网络问政做到“件件有回复，事事有着落”，惠州要求各部门按照“立即回复、按程序办理、及时派员处理、办结情况告知”的“四部曲”办理网友诉求，并制定了“红黄绿”灯制度和长效考核机制。对待百姓合理的意见不闻、不问、不办，或故意迟办、拖办、推办的部门，都将被问责到底。
“身边事，第一时间能知道；有意见，随手就能提；有回音，提了不白提。”惠州的一位市民说，这就是他眼中的基层民主。在惠州，网友积极踊跃反映心声、建言献计，党政部门认真对待、完善政策，群众最真实的利益表达和真知灼见切实融入到推动惠州发展的大计中。一系列网络问政平台已成为惠州执政者践行“由民做主”施政理念的有效渠道，构建起群众积极参与经济社会建设的“网上议政厅”。
“过去，我们常讲‘为民做主’，老百姓的事情领导干部说了算，但有时明明做了很多努力，老百姓还是有怨言。为什么？身份没搞清楚！”惠州市委书记陈奕威说，地方官员常被称作“父母官”，这其实是身份的颠倒，只有摆正位置，从“为民做主”向“由民做主”转变，才能真正赢得老百姓的信任和支持。一字之差，是各自身份的回归，老百姓的事，老百姓说了算。
“民主民主，由民做主”——这正是惠州一以贯之的施政理念。
“法制副主任”：司法惠民“零距离”
广东卓凡律师事务所主任杨择郡每天要处理大量事务，但翻看他的工作记录，会发现他有相当一部分时间花在了法制副主任这项工作中。推广“法制副主任”、设立“司法惠民工作站”、构建法治框架，是惠州完善基层社会治理体系的一套组合拳。
惠阳区沙田镇田头村有两个相邻的村民小组，近年来因土地权属问题多次发生纠纷。后来，村民向村里的法制副主任——广东日升律师事务所主任律师钟君安求助，钟君安先打感情牌，再为两组支招，建议双方按土地面积平均分配。在钟君安的建议下，两个村小组最终握手言和，化解了多年积怨。“钟律师很会平衡大家的利益，他的调解方法我们能够接受。”村民小组长黄卫忠说。
在基层特别是农村，因为一点小事闹纠纷的情况并不少见。过去，法律服务很难延伸到基层，大部分法律从业人员忙于与企业和市民打交道，村民基本无法享受到高质量的法律服务。惠州探索出的“法制副主任”制度正好填补了这一空白，也适应了农村发展需要。
惠州市自2009年在全省率先试点村（居）委“法制副主任”制度以来，以法治精神、法治思维、法治方式为核心，推动法制副主任下乡。一大批法律志愿者下到村（居），受聘担任法制副主任，为村（居）提供公益性法律服务。特别是通过“司法惠民工作站”提供“一站式”服务，用法治办法解决基层矛盾。如今，惠州很多村民在遇到矛盾纠纷时，再不会像以前那样说“我打你”，而是变为“我告你”。这种转变的背后，既体现了群众法治意识的提高，更彰显当地政府完善基层社会治理体系的不懈努力。应该说，“法制副主任”是惠州完善基层社会治理的一个缩影。
“法制副主任”好比催化剂，一点一点唤醒村民的法治意识。惠阳区汝湖镇东亚村党支部书记杨玉山告诉记者，以前村里与开发商签合同，村民根本看不懂，只得求助司法所的干部，现在有了“法制副主任”，村民首先就向他们寻求帮助。
目前，886名“法制副主任”已覆盖惠州1249个村（居），其中执业律师626名，占比超七成。这一制度已在惠州市最基层的村委会、居委会“落地开花”。据统计，惠州“法制副主任”共解答群众法律咨询12.5万次，提供法律意见3600多条，开展法制宣传讲座5300多次，修改完善村规民约3620条，化解矛盾纠纷5710件，提供法律援助3165次。
2010年起，惠州提出“司法惠民”的理念，在没有设立法庭的镇、街设立司法惠民工作站，主动为当地群众提供“一站式”法律服务。2012年5月，以博罗县园洲人民法庭副庭长——“全国模范法官”黄植忠名字命名的“黄植忠司法惠民工作室”成立，成为该市首个司法工作室。
2013年4月，张某因为一起土地承包纠纷与博罗县园洲镇禾山村某村民小组产生纠纷。双方多次协商无果，一度闹得很僵。最后当事双方找到黄植忠，请他出面进行调解。黄植忠先把村民小组负责人和村民代表请到工作室喝茶聊天，了解双方签订的合同内容和纠纷产生的原因，随后又把张某请到工作室，一边喝茶一边询问承包土地的收成情况。第二天，黄植忠把纠纷双方约到工作室协商，提出了一个双方都能接受的解决办法。协商到最后，张某当着众人的面感慨道：“只有像黄法官你这样的人，才是真正为我们百姓考虑的。”
记者在采访中发现，从帮助企业依法用工，到帮助当事人依法维权、政府依法行政等，“工作站”“依法”两个词在惠州被高频率使用。“多听听法律是怎么规定的”已成为惠州下至基层农村上至惠州市委、市政府领导经常挂在嘴边的话。法官在基层已成为“香饽饽”，大小事都要被问问“合不合法？行不行？”
目前，惠州全市法院共成立司法惠民工作站53个。司法惠民工作站不拘于审判的时间、地点和形式，灵活办案，注重矛盾的化解和当事人的情感及关系处理，把法庭开到田间地头、假日、夜间，真正让群众“零距离”享受便捷、优质的司法服务。
第九届、十届全国政协副主席，北京大学教授罗豪才认为，惠州探索的“法制副主任”制度，符合全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的精神。
“小题大做”：把矛盾化解在“村头”
风起于青萍之末。基层农村社区地域广阔、人员众多、情况复杂，是各种矛盾纠纷的“策源地”。如何及时掌握各种风吹草动的信息，以便见招拆招？惠州市出了两招：在农村将村民小组长纳入村委会管理，在城市社区建立网格化管理制度，让他们成为发现矛盾纠纷苗头的“消息树”。
惠州市博罗县将全县2500多名村民小组长纳入村委会管理，把服务触角延伸到村民的“神经末梢”。对石湾镇湖山村九甲村民小组长周卫平而言，如今不是坐等群众上门，村里哪家人盖房子要用地、用水，他得在村委会负责协调；村民之间发生纠纷，他要带着村委会的人到现场调解。“村民小组长是‘融合剂’，也是‘挡土墙’。”博罗县平安法制办常务副主任骆静华说，村里有什么事情，小组长肯定比村支书先知道，将小组长纳入村委会管理，让每个小组长都发挥作用，将矛盾纠纷最大限度化解在萌芽状态。
惠城区小金口街道金源社区8000多户约4万人最近被划分为18个“小网格”，网格管理员每日至少到网格巡查一次，做到“六清”，即家庭情况清、人员类别清、区域设施清、隐患矛盾清、居民服务清、群众关注的热点难点清；每季度走访一遍重点户和困难户，一年至少走访一遍全体住户，做到“四必到四必访”，即发生突发事件、邻里纠纷、居民家庭重大变故、居民有诉求第一时间到；网格内困难居民，重点帮扶对象，独居老人，残疾人家庭，信访、维稳、防邪重点人，社区矫正人员等每月必访。
在惠州最美的西子湖畔，涉及用地面积约5.75万平方米的莞惠城轨西湖站正在紧张建设。据时任惠城区桥西街道党工委书记肖胜龙介绍，该项目位于市中心最繁华的商业地段，涉及用地面积约5.75万平方米，建筑面积约11万平方米，有近千户居民，征拆压力很大。征地、拆迁等引发的矛盾和冲突如处理不好，会影响社会稳定和经济发展。但只用了短短3个多月时间，惠城区就完成了当时被认为不可能完成的任务。
对待征收户提出的意见“小题大做”，与征收户交朋友，以诚感人，是征拆工作中的制胜法宝。肖胜龙说：“我们的工作人员不要说三顾茅庐，都是八顾、十顾，整天这样跑。要租房子我们帮他去租，帮他找中介；他们要买煤气我们去帮他扛。让群众觉得这帮人也不容易。”“在评估房屋价值时，评估机构由居民代表投票决定，实现阳光拆迁。”肖胜龙说，为加大对拆迁工作的监督力度，市一级派出财务总监全程参与监管，惠城区还专门聘请了12名法律顾问全程介入监督，并为群众提供法律咨询。
惠州采取“法、情、理”的“柔性拆迁”方式，把征地、拆迁等矛盾化解在最基层。事实上，这只是惠州化解基层矛盾“服务套餐”中的一个表现。当下，遍布市县镇村的四级矛盾纠纷调处网络、“诉前联调”机制，以及“四民主工作法”和“法制副主任”等制度，使惠州在构建基层治理体系上初具雏形。从小处着手，用抓大事的思维把苗头化解在“村头”、把问题解决在萌芽，积小安为大安。
目前，惠州已经设立疏导区、疏导点50多个，疏导流动商户近3000户。像这样的“特色之家”，惠州一共有7个。除了“流动商户之家”，还有“复退军人之家”“出租车司机之家”“外来工之家”“职工之家”“妇女之家”“公交车司机之家”。
“特色之家”的诞生，为特殊群体的利益诉求建立了畅通渠道。党政部门、社会机构定期做客“特色之家”，听听大伙的心里话，了解大伙的实际困难，及时想办法予以解决，一改过去坐等矛盾上门的作风，主动收集和排查，做特殊群体的“知心伙伴”，尽可能将矛盾化解在基层。
鸡毛蒜皮也有大隐患。惠州市委书记陈奕威介绍，惠州在发展过程中也不可避免地存在一些问题，部分问题在某个时期比较尖锐突出。现在社会比较和谐，在最近公布的建设幸福广东指标体系中，惠州再次荣获主客观评价“双料冠军”，这都得益于我们在化解矛盾上“小题大做”。（本报记者 沈卫星 吴春燕 本报通讯员 刘君）
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