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长期以来，每逢出现经济增长减速，我们都将其看作是一个下行的周期，通过宏观经济政策取向的调整，最终都得到遏止并回归到正常水平。然而，当前的经济形势与历史上的经验不尽相同，自2012年国内生产总值（GDP）增长率降到8%以下并保持的下行趋势，是我国经济进入增速换档期、潜在增长率下降的表现，是结构性因素而非周期性因素所致。把对经济形势的判断统一到经济发展新常态的认识上，政策应对才具有针对性，才能预期取得良好效果。
增长速度决定于潜在增长能力
在改革开放期间，我国经济增长经历过四次低于8%的速度低点。为了认识每一次增长率低点的产生因素，我们根据各个时期的生产要素供给水平和生产率提高速度，计算了年度GDP潜在增长率，将其与实际增长率相比，看是否存在增长缺口。分几个主要阶段计算的结果是，潜在增长率在1979—1995年期间为9.7%，1995—2009年期间为10.3%，2011—2015年期间预测为7.6%，2016—2020年期间预测为6.2%。总体来说，我国长期取得的接近10%的高速经济增长，是由改革开放带来的较高潜在增长能力所支撑的。分年份做进一步的观察，我们可以得出一些重要判断。
首先，前三次经济增长率的低点，都表现为实际增长率低于潜在增长率，形成较大的增长缺口。第一次是20世纪80年代初，最低点是1981年，实际增长率为5.2%，潜在增长率为7.6%，前者与后者之差即增长缺口为-2.3个百分点；第二次是20世纪80年代末90年代初，最低点是1990年，实际增长率和潜在增长率分别为3.8%和6.9%，增长缺口为-3.0个百分点；第三次是2008—2009年，受世界金融危机影响，最低点是2009年，实际增长率和潜在增长率分别为9.2%和10.4%，增长缺口为-1.4个百分点。
实际增长率低于潜在增长能力因而形成增长缺口，意味着生产要素和生产率潜力没有得到充分利用，因此会产生失业现象，这种情况下通常表现为周期性失业率的提高。事实上，在上述三个周期的低点年份，相应都出现了就业压力加大和失业率上升的现象。因此，这三次增长速度的下行，都属于典型的宏观经济周期现象。
其次，从2012年开始并持续至今的第四次，即最近一次GDP增长率低于8%的情形，实际增长率并没有低于潜在增长率，因而也没有形成增长缺口。与此相应，劳动力市场状况正常，失业率保持稳定。很显然，这次经济增长速度下行，是伴随我国经济潜在增长率下降出现的结构性变化，是我国经济发展进入新常态的表现，而不是周期性现象。
2010年以前我国接近两位数的潜在增长率和实际增长率，得益于劳动年龄人口持续增长和人口抚养比不断降低。主要表现为劳动力供给数量充足，劳动力素质因新成长劳动力的不断增加而得到改善，持续降低的人口抚养比有利于提高储蓄率从而提高资本积累率，劳动力无限供给延缓了资本报酬递减现象的发生，以及劳动力从低生产率部门（农业）向高生产率部门（非农产业）转移带来资源配置效率的提高。这些因素都直接与人口因素相关，因此可以说，以往的高潜在增长能力以及高速经济增长来自于人口红利。
慎用应对周期的政策手段
第六次人口普查数据显示，2010年我国15~59岁劳动年龄人口总量达到峰值，此后一路减少。随后，该年龄段有就业意愿的经济活动人口，也将于2017年达到峰值后绝对减少。人口结构的这种变化，从劳动力数量和质量、资本回报率、生产率提高速度等诸方面产生了降低潜在增长率的负面效应。也就是说，长期推动我国经济高速增长的人口红利正在加速消失。对应人口红利消失从而潜在增长能力的下降，实际经济增长速度相应进入换档期。虽然当前的经济增长下行与前三次在数字上有相似的表现，即分别都降到了8%以下，由于发生的原因有着根本的不同，因此不能采用同样的手段应对。
在经济增长速度走低的形势下，宏观经济调控部门、投资分析师乃至经济学家，很容易在一件事上达成共识，即诉诸实施刺激性宏观经济政策。一些研究者认为当前的减速原因是需求不足，主张以扩大投资为抓手实施刺激政策，虽然在逻辑上是自洽的，但显然忽略了我国经济出现的结构性和阶段性变化。另一方面，许多研究者尽管在分析中强调了当前减速的结构性因素，最终却也得出需要刺激的政策结论。
之所以存在不同的判断以及理论分析与政策结论产生矛盾的现象，在于许多研究者在理论上未能区分经济增长的供给方因素与需求方因素，在实证上未能区分我国增长减速的结构性因素与周期性因素。面对不同于以往的新情况，我们需要从认识经济发展新常态出发，澄清一些相关的理论和政策问题。
如前所述，生产要素供给和生产率提高的潜力决定着一个经济体的供给能力，表现为潜在增长率。在供给能力既定的条件下，需求方面的周期性变化，决定着实际经济增长是低于潜在增长率、高于潜在增长率还是恰好与潜在增长率相适应。其中，第一种情形是前三次经济增长低点的原因，通常应对策略是实施刺激性的宏观经济政策。第二种情形通常表现为通货膨胀，以往也多次发生，也有相应的政策手段所对应，通常是实施从紧的宏观经济政策。
我们以前从未经历过，因而常常在认识上产生困惑的是面对经济增长减速，同时实际增长率与潜在增长率相适应的情形。在这种情形下，无论是将其误判为实际增长率低于潜在增长率，还是习惯性地沿用传统思路，都会不约而同地诉诸旨在刺激需求的扩张性宏观经济政策。一个惯常的逻辑是，既然外需的扩大要取决于世界经济的复苏，居民消费需求的效果也非短期内可以改变，因此最见效也最容易找到抓手的是刺激投资需求。然而，国内外经验教训都表明，这种政策应对具有极大的风险，会对经济持续健康增长造成伤害。
潜在增长能力下降的含义是，企业不再能够按照以前的成本和盈利水平，生产出相同的产品数量，或者反过来说，企业保持原来的生产规模需要付出更高的成本，或者获得较低的盈利或者没有盈利。因此，宽松的货币环境并不会提高企业的投资意愿，优惠性的财税环境也不能提高企业的供给能力。基础设施的投资需求是由竞争性实体经济派生出来的，在后者缺乏投资意愿的条件下，基础设施建设需求也不是真实的，过度超前投资会造成产能过剩。结果，扩张性的财政政策和宽松的货币政策所释放出来的流动性，往往会渗漏到非实体经济领域，最终，经济增长结构性下行与产能过剩现象并存，与房地产、股票市场和海外资产等领域的泡沫同时发生。
不应忽视“成长中的烦恼”
观察各国经济增长格局，我们可以发现，越是人均收入高的发达国家，经济增长速度越低；后起的赶超型国家固然可以在一定时期实现较快增长，但终究要回归速度常态。我国因发展阶段变化而出现的减速，是符合发展规律的现象。潜在增长率降低导致实际经济增长减速，通常以三种形式表现出来：第一，在原有的成本和收益水平上，企业产出或多或少都会减少；第二，在一部分企业尚有竞争力继续生产的同时，另一部分企业因不再具有生存能力而退出经营；第三，企业有进有退，但新成长企业形成的产出一时不足以填补退出企业减少的产出。这种新动态相应造成“成长中的烦恼”，对此要有充分的认识和心理准备，既能以平常心看待，也需要予以高度重视和恰当应对。
总体来说，上述经济增长减速的方式凸显了“创造性破坏”机制的作用，也是生产率整体得以提高的必由之路。然而，恰恰在此时，不仅那些面临生存危机的企业不甘心退出，因而强烈要求政府予以保护或实施刺激性政策，为其注射最后一剂强心针，那些尚有竞争力但遭遇困难的企业也嗷嗷待哺，希望获得政策支持以渡过难关。由于难以区分上述两种情形，或者不忍心区别对待，宏观经济政策往往一视同仁地给予帮助。这样做的结果是与调整产业结构和转变发展方式的初衷南辕北辙，经济增长动力也无法从投入驱动转向生产率驱动。中央经济工作会议对我国经济发展新常态的概括，就是要求政策应对能够站在历史的高度，打破传统发展方式的坛坛罐罐。
我们讲创造性破坏，指的是不要保护那些依靠传统发展方式生存的生产能力，淘汰那些丧失比较优势和竞争力的企业。但要做到这一点必须以社会政策托底为前提。也就是说，产业结构调整固然依靠优胜劣汰机制，过时岗位也必然被破坏，但劳动力市场上的主体——劳动者必须获得安全网的保护。认识到劳动要素与其他生产要素的不同，正确的政策应对是加强《劳动合同法》等劳动法规的实施和监察，加快完善最低工资、工资集体协商等制度建设，以及完成社会保险制度等社会安全网对各类劳动者群体的充分覆盖。
真正的难点在于，如何把有利于企业成长和经济增长的正常宏观经济环境，与刺激性宏观经济政策区分开来。作为新常态下的重要增长元素，新成长企业特别是其中的中小企业和微型企业，在获得金融支持方面往往面临着天然的屏障，体制性因素也阻碍其自由进入和公平竞争。如果不能突破摆在增长动力转换面前的这堵高墙，新的增长点就无法形成，增长速度下滑到潜在增长率以下的可能性也是存在的。
靠深化改革提高潜在增长率
认识到增长减速的原因是供给方的结构性因素而不是需求方的周期性因素，就排除了着眼于使实际增长率超越潜在增长率的刺激性政策选项。然而，潜在增长率并非一成不变的，而是可以通过改善生产要素供给和提高生产率予以提升。我国经济体制中存在着诸多制约市场主体活力和要素优化配置的障碍，通过改革消除这些体制障碍，实现增长动力转换，就可以期待更好的增长表现。有些改革效果需要期待未来的回报，也有一些领域的改革可以产生立竿见影的效果。
瞄准改革红利明显的领域，增强改革的穿透力，可以从诸多方面挖掘潜力，提高近期和未来的潜在增长率。根据测算，如果一系列重要领域的改革得以及时推进，从而达到增加近期和长期劳动力供给、提高人力资本和改善全要素生产率等效果，综合的改革红利将是可观的，预测在2016—2020年期间平均每年可以将潜在增长率提高1.5个百分点。我们以增加劳动力供给和提高全要素生产率为例，讨论几个重要领域的改革。
首先，户籍制度改革可以在短期内迅速增加劳动力供给。根据把农民工统计为城镇常住人口的口径，我国城镇化率已接近55%，然而，具有城镇（非农业）户口的人口比例（即户籍人口城镇化率）只有38%。在两个城镇化率之间17个百分点的缺口即2.3亿人中，作为城镇劳动力主要供给来源的农民工占主体。农民工没有城镇户口，就意味着不能均等地获得社会保障和义务教育等基本公共服务，在劳动力市场上仍然受到歧视待遇，因而劳动力供给是不稳定的，往往在40岁以后就陆续返乡，形成劳动力的逆流动。在2008—2014年期间，40岁以上农民工所占比重已从30.0%提高到43.5%，同期16—20岁农民工所占比重从10.7%下降到3.5%。可见，如果户籍制度改革仍不能取得明显突破，外出农民工增长势头可能出现逆转，劳动力短缺现象更趋严峻。
户籍制度改革推进缓慢的原因在于，在作为推动者的中央政府与作为实施者的地方政府之间，存在着改革激励的不相容。换句话说，虽然户籍制度改革可以提高潜在增长率，带来显著的改革红利，由于地方政府在几乎承担全部改革成本的同时，却不是改革红利的唯一收获者，因此地方政府对这项重要改革迄今为止还是持观望的态度。打破户籍制度改革这种徘徊态势的关键有两点：第一，中央明确提出户籍人口城镇化率的指标要求，加快消除常住人口城镇化与户籍人口城镇化之间的缺口；第二，中央政府为农民工市民化的部分成本埋单，如随迁子女的义务教育、基本养老保险和保障性住房补贴等。
其次，提高全要素生产率及其对经济增长的贡献比重，关键在于创造充分竞争的市场环境。全要素生产率是指经济增长源泉中，资本、劳动力、土地等各种有形生产要素之外的效率因素，或者说因更有效配置资源实现的额外增长，通常表现为技术进步、体制改革和组织管理改善等无形要素的作用。提高全要素生产率的重要途径之一是资源重新配置。随着农业劳动力转移速度放慢，主要依靠劳动力从农业转向非农部门的效率源泉已经式微，亟待通过改革开启新的机会窗口。
在一个行业内部的企业之间，允许生产率提高速度快、更具创新能力和市场竞争力的企业胜出，把生产率低下、创新能力弱从而没有市场竞争力的企业淘汰出局，生产要素才能得到最优化利用，这样，整体经济的生产率水平获得提高，就能提高潜在增长率。目前存在的各种体制障碍，如一些行业和企业因拥有垄断地位，即使没有竞争力也不必退出，新成长企业特别是中小企业面临融资难、融资贵等高门槛，从而难以进入，都妨碍着这个重要生产率源泉的挖掘。只有进一步深化国有企业改革和投融资体制改革、打破限制企业进入和退出的制度门槛，让市场在资源配置中发挥决定性作用，才能发动起经济增长的生产率引擎。
（作者系中国社会科学院副院长）
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