金融改革中的政府作用

政府介入金融市场的理论与实践

    一百多年前提出的“瓦格纳定理”曾预言，进入工业化以后，政府对经济的作用不仅客观存在而且越来越强大，公共部门在数量上和比例上仍将具有一种内在的扩大趋势，公共支出将不断膨胀，这一定理被许多经济学家（如：皮考克和魏斯曼、鲍莫尔、萨缪尔逊、马斯格雷夫等）所验证，并认为其在50-100年以后仍将发生作用。这显示了在现代市场经济中，随着社会进步和经济总量的增加，政府的作用将越来越大。

    著名的米什金“八大金融谜团”描述了世界范围内的一个共有现象：金融体系是经济中受到政府最严格管理的部门之一。它说明了政府介入金融市场在现代经济中是一种常态，但在西方发达国家，政府对金融业的介入一般不采取直接“提供”或“生产”的做法，而是采取提供基层纯公共产品——正式金融规则（法律法规等）的形式对金融业进行规制，所涉及的内容在深度和广度上都是其他行业所不及的，包括：市场准入与退出限制、金融机构的业务限制等结构性规制，以及最低资本充足率要求、准备金要求、资产质量标准、流动性标准、贷款期限和结构的限制、存款保险制度等市场行为的规制。

金融改革呼唤政府职能转变

    转型时期的中国金融与发达国家有所不同，其特殊性在于金融市场的“零起点”和在改革初期的绝大部分构成要素都是由政府（中央或地方）主导和“生产”出来，其复杂形态主要表现在：政府在分权过程中逐步“创造”出一个金融市场；通过强制性行政手段，替代一部分尚不发育的或残缺不全、运行失效的金融市场机制；通过直接或间接地参与金融企业的治理结构、决策经营运作等手段，组织金融市场和实现资源的合理配置。

    政府主导的30多年中国金融改革的成果可以概括为：第一，多年来整体金融运行基本稳定且支撑经济高速增长，使中国崛起成为全球经济发展的一个历史性奇迹；第二，促进中国成为世界上当之无愧的金融大国，有将近4万亿美元外汇储备，有“中国金融资产亚洲第二”和“中国家庭财富总额全球排名第三”之称，有高达52%的全社会总储蓄率和20%左右的家庭储蓄率等重要资源。

    但是，随着经济发展的变化和体制改革的深入，金融体系至今仍存在着一些根本性问题，如：发展的“高速低效”路径依赖、金融体系资源配置效率低下、融资结构扭曲和直接融资体系内结构失调等。这也意味着，通过转变政府职能来解决这些问题成为在经济新常态下中国金融改革的主攻方向。

经济新常态下政府在金融体系中的作用

    经济新常态下，政府作用于金融体系的机制和内容至少有以下方面：

    首先，执行货币发行、币值稳定和金融稳定等国家金融管理和宏观经济调节职能。政府（一般由中央银行执行）的作用主要是通过运用各种金融宏观调控手段和货币政策工具等保持币值稳定和金融稳定，它是在现代经济中国家的宏观经济调节手段之一。在经济新常态下，通过及时监控经济运行状况，实行灵活且适度的货币供给，发挥宏观经济稳定器作用，有效应对经济萧条和推动就业，抑制经济的过度繁荣和应对通货膨胀，防止金融动荡和维护金融安全。

    第二，完善金融基础设施和金融法治建设。金融基础设施是经济社会中的“软”设施，它属于公共品范畴，主要包括：法律基础实施、信息和公司治理基础设施以及流动性基础设施等。金融基础设施的效率是金融系统服务实体经济效率的上限，金融基础设施安全是中国金融安全的最根本保障。十八届四中全会提出“依法治国”方略，新常态下实现金融法治和金融改革决策相衔接，是充分体现有效政府的举措之一。

    第三，政府金融规制改革和金融规则相协调。金融规则的公共规制一般由各国立法机构和政府金融监管机构等多个部门以多个层级的形式来共同实施，并以法律、法规、条例、规章等正式规则来表现，对金融业的规制在深度和广度上都是其他行业所不及的；中国经济和金融正处于转型过程中，法律规则体系“不完备性”使得金融规则体系的形成路径往往是由政府及其金融专业部门主导，这意味着政府实施的金融规则效果在很大程度上会影响整个社会的金融效率。目前，我国金融监管机构实际上包含重要金融规则制定和金融规则执行与监督两部分的工作内容，在新常态下推动政府金融规制改革是中国下一步金融改革的重点之一，涉及的内容包括：统一政府金融规制机构的设置、政府内部立规与执行机制相互分离、政府金融规制制定过程的流程化设计（社会参与与评估机制）等。

    我国政府金融规则体系已经形成了货币规则、金融监管规则、金融组织规则和金融市场交易规则等四个层次约4000项的复杂系统体系，这是中国“渐进式”改革过程中政府行政性分权与金融分权逐步形成的；从其内部构成来看，不同规则之间专业要求的差异性所造成的摩擦和冲突是极有可能的，单单依靠现有“一行三会”内部系统是难于协调的。因此，金融工作的内部协调是新常态下政府的重要职责。

    第四，金融监管和金融创新。对于现代社会秩序来说，金融规则体系由法律和法规来规范是主要特征之一，但这一规则体系的执行与遵守取决于多方面因素，如：监管机构的能力与水平、监管机构之间权责的合理划分和监管体系的完备性、司法机关及时和有效的介入，以及金融规则自身的合理性等。其中，金融规则自身的合理性是首要决定因素，金融监管是实现金融规制的重要手段和工具，高效运作的金融监管是实现金融规制根本目的的必要手段。

    当前，金融业态发生了重大变化，如：互联网金融、金融信息安全、区域金融和构建全球金融新秩序等，政府应通过各种有效手段或相应的机制设计对中国金融市场体系中微观主体不能够“提供”或“生产”的部分进行必要的补充。

    第五，构建社会信用体系与推动中国征信业发展。信用既是金融业生存的根基，又是金融业持续发展的基础；为弥补中国转型经济中的企业信用与个人信用制度建设滞后，解决企业与个人的信用报告（“信号显示”）作用不明显等问题，政府应通过建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台等措施，开展信用信息共享、整合和服务的信息化基础设施，依法保护企业和个人信息安全，为完善中国社会信用体系和金融机构开展金融服务（特别是小微金融）提供基础和支持。

    经济新常态下，为缓解小微企业融资难和企业融资成本高等问题，在完善国家金融信用信息基础数据库和金融业统一征信平台的基础上，政府应通过必要的手段培育征信业的发展，构建中国特色的征信体系，逐步把握国际评级的“话语权”。

    （作者单位：中国社会科学院金融研究所）