划定红线 规范新城新区规划建设

    国家“十二五”规划纲要提出：“合理确定城市开发边界，规范新城新区建设。”但由于我国尚未明确规定新城新区的概念和统计标准，很难准确掌握已有新城新区的数量与规模，并出台相关政策法规。上海交通大学城市科学研究院对此展开专项研究，自主开发建设了首个“全国新城新区数据库”，并撰写出《我国新城新区研究报告》，其中首次披露和揭示的相关数据和问题，对落实十八大报告提出的“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局”、制定相关决策具有重要参考价值。

1.我国新城新区建设的突出问题

    建设新城新区是城市化进程发展到一定阶段的必然现象，对优化城市空间结构、实现城市功能协调具有重要作用。近年来，为了缓解老城区人口拥挤、用地紧张、环境恶化等问题，很多城市大举建设新城新区。但由于缺乏科学规划与管理，不仅造成了土地资源的极大浪费和耕地面积的快速减少，而且还引发了诸如“强拆”“鬼城”等一系列问题。2003年至2006年间，国家发改委等部门曾联手对全国开发区进行清理整顿，使其数量从6866个减少到1568个，规划面积从3.86万平方公里减少到9949平方公里，一定程度上遏制了乱象。但在“政绩工程”“土地财政”“文化产业新政”等刺激下，近年来我国新城新区建设中的违规、违法和盲目开发建设现象重新抬头，普遍存在以下几方面突出问题：

    未批先建。尽管国家相关部门一再发文制止和限制，但各地未批先建的项目仍层出不穷。如2011年以来先后被媒体曝光或被有关部门“紧急叫停”的河南驻马店市西平县南工业区、广州市中心最大的保障房项目（南方钢厂保障房项目）及浙江平湖市新华公园建设项目等。

    少批多占。一些地方采用“欺上瞒下”的手段，建设面积远超上报审批面积，如2011年以来先后被媒体曝光或被有关部门“责令整改”的江苏高邮市经济开发区、江苏南通市通州区高新开发区、广东省肇庆市德庆县悦城镇陶瓷工业城等。

    越权审批。这种现象在大学城建设中较多，即用各层级教育主管部门的批示替代土地管理部门的批文。大学城的土地浪费现象比较严重，同时，随着我国大学生源的不断减少，大学城的“空巢”现象也开始引发多方关注。

    以租代征。这是国土资源政策收紧后出现的新的违规用地行为，主要方式是通过租借农民集体土地实现工业、商业及旅游开发等非农建设和开发目的。尽管在农业部2005年1月出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》中，就已明确规定“不得改变承包土地的农业用途”，但由于此类违法违规问题多属于“生米煮成熟饭”，并使部分农民卷入土地非法使用的利益链条，使执法和查处变得更加困难。

    借壳建设。主要包括两种形式：一是一些开发区在2006年的整治中被撤销后并未销声匿迹，而是选择借具有合法身份开发区的“壳”继续招商和建设；二是借国家近年出台的相关政策，特别是《文化产业振兴规划》《关于加快发展旅游业的意见》等，打着文化产业园区、旅游开发区等名目大搞新城新区开发建设。我国各种文化产业园区、旅游开发区已成为当下城市建设和开发中的突出问题。

    人均面积超标。据1981年建设部《城市规划建设用地标准》，我国城市人均建设用地上限为100平方米/人。但据国土资源部2006年发布的统计数据，我国人均建设用地已超过130平方米/人，远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。一些城市不顾国情和城市发展的实际需要，以“超前规划”之名行“圈地运动”之实，是导致我国人均用地面积超标的主要原因。目前，各种“超前规划”的后遗症已经凸显，如鄂尔多斯的“鬼城”及在新城新区中普遍存在的“鬼楼”等。

    以上问题严重影响了我国区域经济与城市发展的质量，成为国家“十二五”规划纲要提出要“规范新城新区建设”的主要原因。

2.我国新城新区的概念界定和总体状况

    在我国新城新区的概念界定上，参照国际惯例和具体国情，我们提出广义和狭义两种概念。

    广义的新城新区，是指1979年（蛇口工业区设立）以来，我国各省市在原农村地区设立的、具有独立行政机构及一种或多种功能（如工业、商业、居住、社区公共服务和文化娱乐等）的新城市中心。

    狭义的新城新区，是指1992年（浦东新区设立）以来，我国城市在原中心城区边缘或之外新建的，在行政、经济、社会和文化上相对独立并有较大自主权的综合性城市中心。

    狭义的界定不包含工业园区、大学园区、科技园区等“功能单一”的“新城市化板块”，是具有较为成熟的城市综合服务功能的新城新区。以狭义概念为统计标准，可以得出我国新城新区的准确数据。广义的界定尽管外延相对宽泛，但却更符合我国新城新区发展的规律与特点。一方面，工业化是我国城市化的重要标志和初级阶段，工业园区是我国城市扩张的先锋，至今仍是中西部城市化进程的核心力量与主导机制，因而，以蛇口工业区成立作为我国新城新区建设的时间节点可确保统计数据和信息的完整性。另一方面，很多工业园区、大学园区、科技园区尽管规划功能单一，但在面临通勤成本上扬、公共服务短缺等现实压力之后，近年来已普遍开始实施向“综合性城市中心”的升级和改造。由此可知，这两种界定都是必要的，其中广义概念适用于建立统计标准，以确保将我国目前所有的城市化地区都纳入规范、监管范围；而狭义概念适用于确立建设标准，以便为各种“功能单一”的“新城市化板块”提供发展模式和目标。

    根据广义和狭义两种统计标准，可归纳出我国新城新区的主要数据和规律特点。

    从数量和规模上看，截至2011年底，根据广义的统计标准，全国共建有新城新区2957个，面积达107288.69平方公里。根据狭义的统计标准，全国共计建有新城新区545个，面积达68671.52平方公里。（本统计基于《全国新城新区数据库》，是最接近目前国内真实情况的第一手数据）

    经过对各项数据的比对与综合分析，广义新城新区主要有以下几方面的规律特点：

    从数量、面积与年代分期看，上世纪80年代新城新区建设占总数量的2%，总面积的2.5%；90年代新城新区建设占总数量的25%，总面积的21.9%；2000年至今新城新区建设占总数量的73%，总面积的75.6%。可知2000年后是新城新区建设的高潮期。

    从经济发展与城市建设看，新城新区的面积与城市GDP之间不成正比。这说明影响新城新区建设的因素相当复杂，不能简单地归结为经济主导或GDP驱动。其中，大城市模仿西方发达国家、中西部模仿东部大都市，还有“政绩工程”等是重要推手。

    从数量和面积的综合分析看，建设新城新区面积最大的北京，在数量上最少。而中西部省份普遍存在着规模小、数量多、基础设施配置不到位、建设效益低等问题。这说明面积与数量不存在正比关系。

    从开发管理模式看，新城新区建设多为政府主导行为，行政干预色彩较浓厚，一些省份存在定指标、完任务、图政绩等问题，浪费了土地与空间资源，并易出现“烂尾工程”等后遗症。

    从未来发展趋势看，地级市及以上新城新区建设趋缓，但发达地区县级市的新城新区建设方兴未艾。如何结合其城市化和人口增长的现实需要，探索和建构科学的发展理论与模式，应成为新一轮“规范新城新区建设”的重点问题。

    以广义标准作为统计上限，以狭义标准作为统计下限，可以发现，我国目前新城新区面积已超出国家战略规划设定的范围和数值。在国务院2010年10月印发的《全国主体功能区规划》中，提出到2020年我国“城市空间控制在10.65万平方公里以内”。但据研究，截止到2011年，我国广义的新城新区统计面积已经达到107288.69平方公里；由狭义标准统计获得的68671.52平方公里，尽管还有一定的空间，但尚未包括老城区面积及近年来非法违规的“蔓延”部分。如果把后者加进来，就可得出判断：我国目前城市空间面积已远超《全国主体功能区规划》提出的上限。

3.对策建议：严格管束我国新城新区规划和建设

    二战后，美国、加拿大曾一度放任新城建设与开发，导致了城市的畸形蔓延并产生了很多后遗症。上世纪90年代以后，美国开始反思并对土地开发活动进行严格管制，目的是提高城市空间增长的综合效益。我国目前新城新区建设与二战后的美国相似，这是国家“十二五”规划纲要提出“增强城镇综合承载能力”的深层原因。我国新城新区建设与开发，应在严格管束和规范的基础上，探讨如何实现精明增长、增强综合承载能力。对此提出如下建议：

    设置“10.65万平方公里开发红线”，开展非法违规用地“清退”行动。结合“十二五”规划纲要“规范新城新区建设”的要求，以未批先建、少批多占、越权审批、以租代征、借壳建设等为重点，有针对性地展开实地调研和排查，对各地以非法违规手段占有的城市用地开展“清退”行动。在此行动完成以前，暂停我国各类新城新区建设项目的审批和建设，使《全国主体功能区规划》提出的“10.65万平方公里”成为“红线”。

    开展全国范围内的现状调研，建立健全“国家新城新区数据库”。在明确界定概念和进一步探讨统计标准的基础上，开展全国范围新城新区的调研与统计工作。其中特别要关注我国新城新区建设的新动向，如2006年国土资源部公布的名单只涉及国家级和省级，但我国新城新区建设实际上已蔓延到县级市。与前者相比，后者更缺乏规范和监管，因而在“国家数据库”中应将统计范围扩展至县级以上，同时，对县级以上新城新区进行信息化管理，在网上公开其名单、面积、四至范围，便于查询、舆论监督和宏观管理。

    针对突出症结和重点难点问题，制定国家《指导意见和管理办法》。英国新城法、美国“新城”政策等都是为约束和规范新城建设而设立的。但我国目前还没有此领域的专门性法律法规。由于正式的法律法规出台周期一般较长，有必要先行研究、制定、推出《全国新城新区建设指导意见和管理办法》，用以规范各种土地开发行为，严格问责与追究机制。

    研究新城新区科学发展模式，建立示范区加以规范和引领。规范新城新区，目的是切实增强城镇综合承载能力，以新城新区建设推动我国城市走向可持续发展。目前，除了泛滥规划、无节制开发、粗放建设等问题，其他方面存在的问题也不少。如很多新城新区的“新”只体现在新建筑、新面貌上，而不是体现在新科技、新材料和新的发展理念与模式上。从提升新城新区建设质量的角度，可考虑整合城市科学各领域专家，研究我国新城新区的科学发展模式，并选定一些区域进行落地转化，为我国新城新区建设提供现实参照和借鉴。

【智库名片】

    上海交通大学城市科学研究院始建于2010年，原名都市文化与传播研究院，是一个以服务国家城镇化战略重大问题为宗旨的实体性研究咨询机构，也是普及和传播城市科学理论及价值观念的公共文化平台。

    研究院系上海交通大学与国家发展改革委地区经济司、国务院发展研究中心社会发展部等签约共建机构，是教育部哲学社会科学发展报告首批建设项目《中国都市化进程年度报告》、社会科学文献出版社《中国工业设计发展报告》的牵头负责单位。研究院的中国城市发展数据库系上海交通大学与国务院发展研究中心信息中心签约共建的数据服务平台。研究院以城市理论与战略、城市政策与机制、城市规划与设计、城市标准与评估、城市文化与传播、智慧城市为学术研究和政策咨询的重点领域，决策咨询成果为落实《国家“十二五”规划纲要》“规范新城新区建设”、推进国家出台《新区设立审核办法》、“国家文化产业标准修订”“全国摩崖石刻保护”、住房和城乡建设部开展“中国传统村落评估保护”、教育部设立“国家教育国际化试验区”、上海市编制“智慧城市发展战略规划”“上海养老社区总体战略规划”等提供了重要参考。

    （执笔人：刘士林、刘新静、孔铎、盛蓉）