竞争中立规则：国企“走出去”面临的挑战

    近年来，新兴经济体国有企业在国际市场上的优异表现引起了欧美等发达国家的高度警惕，他们认为这些国家的国有企业主要凭借政府支持形成的竞争优势取得成绩，这种非中立的竞争优势不仅扭曲了资源配置，而且还对公平竞争的国际经济秩序构成了威胁。对此，以美国为代表的发达国家极力在双边、多边贸易协定中倡导设立剑指国有企业的竞争中立规则，并力推将其纳入TPP（跨太平洋经济伙伴关系协定）谈判中，意图将竞争中立规则推行为新一代通行的国际贸易投资规则。伴随TPP谈判渐近尾声，竞争中立规则演变成为国际通行规则的可能性逐步加大。如此，不论今后我国是否加入TPP等谈判，竞争中立规则都将不可避免地对我国国有企业加快实施“走出去”战略提出挑战。

竞争中立规则的发展

    早在20世纪90年代，澳大利亚在其《竞争原则协定》《联邦竞争中立政策声明》中明确了竞争中立概念：“竞争中立是指公共部门的商业行为不得因其国家所有权的特殊性而享受私人部门不能享受的竞争优势”，并对竞争中立做了原则性规定。澳大利亚提出竞争中立的初衷是为了消除本国国有企业凭借政府支持获得的竞争优势参与商业活动造成的资源配置扭曲，促使政府在国有企业与私有企业竞争时保持中立。

    20世纪末以来，竞争中立规则成为经济合作与发展组织（OECD）深入研究的问题，并得到了欧美发达国家的大力支持。在2011年的《竞争中立与国有企业：挑战与政策选择》报告中，OECD给出了竞争中立更加一般化的定义：“当在一个经济市场中没有任何经济实体享有过度的竞争优势或竞争劣势时，就达到了竞争中立状态。”与私有企业相比，报告指出国有企业拥有的特殊竞争优势主要有垄断优势、融资担保便利、政府补贴、破产保护、信息优势等等，从而提出了旨在消除国有企业因国家所有权获得的特殊竞争优势、促进国有企业与私有企业公平竞争的竞争中立政策框架。值得注意的是，OECD指出竞争中立政策实施的关键在于明确区分国有企业的商业目标和非商业目标，因履行非商业性目标而接受政府支持的国有企业行为并不违背竞争中立原则。

    面对新兴经济体国有企业在国际市场的异军突起，2011年底，美国正式公布了“竞争中立”概念：“竞争中立”意指使竞争不受外来因素的干扰，其核心是对现有国际经济规则进行更新和调整，以“弥补现有的国际经济规则无法保证国有企业和私营企业公平竞争的缺陷”。其后，在美国主导推动下，竞争中立规则被纳入到TPP协议中，并被逐步细化为税收中立、债务中立、规则中立，尤其是对中央层面的国有企业进行更加严格的规制，等等。伴随TPP谈判的不断推进，美国借规范约束国企竞争行为、实现公平竞争之机逐步将其所主张的竞争中立规则上升为TPP框架中的国际新规则。同时除OECD外，美国还推动联合国贸易和发展会议（UNCTAD）等国际组织开展竞争中立问题的研究，制定相关政策框架并加以推广，以促进竞争中立规则向国际通行规则发展。

竞争中立规则对我国国企“走出去”的挑战

    一是遏制国企“走出去”的步伐。美国主导的TPP谈判中的竞争中立规则，遏制中国国有企业“走出去”的意图尤为明显。自2012年第四轮中美战略与经济对话以来，国有企业开始成为中美对话交锋的新议题，并且“中方将稳步提高国有企业红利上缴比例”等表态也首次被纳入中美战略与经济对话的成果中。美国等国更是通过主导和推进有别于WTO规则的TPP协议这种方式，借用竞争中立将国有企业议题纳入TPP谈判，为国有企业参与市场竞争的规则和标准设置更高的门槛，在客观上对中国的发展形成战略遏制。

    二是妨碍国企国际竞争力的培育。虽然我国国有企业的国际竞争力不断增强，与欧美发达国家跨国企业的差距日趋缩小，但由于起步晚，进入国际市场的时间短，国有企业与欧美发达国家有着丰富国际竞争经验的大型跨国企业相比还存在一定差距。从当前我国国企整体所处的发展阶段来看，如果完全取消政府的必要支持，必然会使国有企业在激烈的国际竞争中处于不利地位。

    不仅如此，我国国有企业的平均员工数远高于世界500强平均水平，国有企业承担了提供更多就业机会的社会责任。当前我国的国有企业大多分布在关系国计民生的重要行业和关键领域，如果依照美国提出的标准取消政府因产业发展需要对国有企业的必要支持，势必会导致重要行业和关键领域被国外跨国公司所控制，从而危及产业安全、经济安全。国际经验表明，历史上几乎所有发达国家的政府在工业化发展阶段都曾运用过支持本国垄断和寡头大企业发展的产业政策，以提高它们的国际竞争力。当前美国等发达国家不顾各国所处不同发展阶段的客观现实而在国际市场上推行高标准的竞争中立规则，必将会使新兴经济体的国有企业在面临发达国家跨国公司的强势竞争时，陷于弱势、被动地位。

    三是提高国企进入国际市场的成本与门槛。伴随我国国有企业改革的推进，国企的公司治理结构更加完善，信息披露更加规范，美国以“国家安全”为由阻碍中国国有企业进入本国市场的做法已难以维系。因此，借助竞争中立规则阻碍中国国有企业进入美国市场，成为美国的新手段。不仅如此，美国还极力推进竞争中立规则的多边化，限制我国国有企业进入第三方市场，从而进一步提高我国国有企业参与区域贸易自由化的成本与门槛。

    另外，TPP谈判中关于国企条款适用范围的宽泛性将会在更大范围上限制我国进入国际市场的国有企业。如资料显示，美国在TPP第12轮谈判中提出要求：国有企业控股达到20％的企业适用国企条款，同时要承担比私营企业更大的信息披露责任。如果以此为标准，将会波及我国更多进入国际市场的国有企业。

我国国有企业应对竞争中立规则之策

    对于竞争中立规则，既不能完全忽视，也不宜被动接受，而是要积极研究，围绕提升国企国际竞争力，从先行策略、国际战略等层面提前谋划部署，主动应对挑战。

    从先行策略来看，凭借自贸区积累应对竞争中立的实践经验。当前，上海等自贸区的准入前国民待遇+负面清单模式，以及与国际接轨的制度和监管模式等为应对竞争中立规则创造了有利条件，上海等自贸区可先试行竞争中立规则，为我国参与双边、多边区域合作积累经验，从而为应对竞争中立规则提供实践支撑。

    从国际战略来看，把握机遇加快国有企业“走出去”步伐。近年来，我国提出了“一带一路”、中巴和孟中印缅经济走廊、461中非合作框架等一系列国际战略构想，描绘出对外经济合作的新蓝图，为国有企业加快“走出去”，加强对外投资合作带来了前所未有的战略性机遇。国有企业要顺势而为，把握机遇，积极“走出去”，开拓双边、多边合作，在竞争中立规则演变成为国际通行规则前抢占先机，同时在对外经济合作中塑造良好的国际形象，提高国际竞争力。

    从国际话语权来看，据理力争减少竞争中立对我国的不利影响。竞争中立规则主要是根据发达国家的实践经验和法律框架提炼出来的，必然与我国以及多数发展中国家的现实情况存在不符的地方。因此，我国应当加强对竞争中立问题的持续研究和跟踪，找准切入点，在双边、多边贸易谈判等外交场合中，积极争取国际经济规则的话语权和制定权，力图缩小竞争中立规则的适用范围，降低限制国有企业的有关要求，争取适时实施缓冲期，促使竞争中立规则尽可能反映和适用于新兴经济体的经济社会发展水平。

    从自身建设来看，全方位、高标准地提升国企国际竞争力。美国等发达国家倡导竞争中立规则的一个重要诱因是来自对新兴经济体国有企业竞争实力的质疑，因此，提高国有企业的国际竞争力，是应对竞争中立规则的根本途径。对我国国有企业来说，必须从遵循国际经济竞争规律入手，全方位、高标准地提升国际竞争力。

    （作者单位：中国社科院中国特色社会主义理论体系研究中心）