厘清行政权力与责任的法治边界

    我国现阶段推进实施的权力清单制度，是对行政权力运行的重新定位与依法界定的制度性探索。该项举措是我国行政体制改革进程中引导地方政府及其部门转变职能，促使其合法、合规、合理、合目的行使行政权力和履行法定职能的有益尝试。

（一）行政权力清单制度的功能定位

    推行行政权力清单与责任清单制度，要求各级政府及部门梳理行政职权、公布权责清单、规范行政裁量、明确责任主体、优化运行流程、建立动态管理、健全问责机制。权力清单与责任清单制度建设和运行是政府自身建设的基础性工程，是提高政府科学施政、民主施政、依法施政水平的必然要求，同时也是推进法治政府建设的重要环节。纵观权力清单制度设计及其内涵，笔者认为，其功能与作用可体现如下：

    首先，权力清单制度的组织建设功能。推行权力清单制度是推进政府治理现代化的路径选择。政府治理现代化包含治理体系与治理能力的现代化，政府自身建设及其工作理念、管理内容、运行方式、治理水平等基础性制度应当与经济社会发展相适应。推进权力清单制度有利于厘清层级关系、科学设置机构、促进精简效能。

    其次，权力清单制度的社会构造功能。推行权力清单制度是促进简政放权与厘清公权边界的标尺。按照职权法定和市场优先原则全面梳理行政职能，理顺政府和市场关系，充分发挥市场的决定性作用，为构建政府与社会之间的新型治理结构奠定基础。

    再次，权力清单制度的职能矫正功能。推行权力清单制度是建设服务型政府的制度保障，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。对于市场经济秩序失范、公共服务总量不足、行政职能设置错位等现象，通过权力清单矫正行政权力运行的过往问题，提高行政效率和社会服务水平。

    最后，权力清单制度的风气净化功能。推行权力清单制度是建设廉洁政府的重要途径。从制度上消除权力寻租和设租的空间，从源头上铲除滋生腐败的土壤，为廉政建设提供体制机制保障，使得行政权力阳光运行，强化监督和责任追究，把权力关进制度的笼子里。

（二）行政权力清单制度的理论探索

    推行权力清单与责任清单制度是通过“清权、减权、制权、晒权”等方法，全面梳理现有行政职权，清理调整并依法确认权责范围，优化权力运行流程，向社会公布权力清单，建立动态管理机制，健全监督和问责机制。其间蕴含着丰富的制度创新和理论探索。这种探索主要体现在两个方面，一是制度创新，一是理论试水。

    在制度创新方面，权力清单与责任清单制度是建立在职权法定原则、行政公开原则、权责一致原则、负面清单制度等基础上的制度探索。摸清家底是权力清单的基础，简政放权是权力清单的目标，权力制约是权力清单的导向，行政公开是权力清单的方式。因此，在推行权力清单与责任清单制度的过程中所表现的制度探索，一是全方位公布行政权力。全面清理法律法规界定的权力以及行政实践之中实际圈定的权力，地方政府及部分在承接下放与转移行政职能的基础上，必须明确权力范围，形成上下联动，让隐藏的权力、隐含的权力、隐蔽的权力无处“藏身”，披露于社会与公共视野之中。二是更新行政权力表现方式。把卓有成效的“负面清单制度”引入权力清单与责任清单制度之中，晒出行政权力清单，有些行政职权领域实行“清单之外无权力”。三是行政权力清单与责任清单并行。权责一致是公权力运行的基本准则之一。权力清单与责任清单同步推行，强化了责任意识和法律意识，体现了依法行政的精神与法治政府的精髓。四是权力清单与责任清单制度建设的系统化。对于行政权力梳理采取了“取消、冻结、下放、转移、整合”等多元方式，因地制宜、因事制宜。既体现了法治的统一性，也反映了地区的差异性与特殊性。

    在理论探索方面，推行权力清单与责任清单制度过程中，我们必然也会遇到一些法治理论问题。一是调整行政权力的法律依据问题。法律明确配置的行政权力，根据实际需要“取消、冻结、下放、转移和整合”。我们应当注意到，法律规范本身包含着法律条款与法律精神两个部分。法律规范的属性有时表现为在制度层面的事项均已被覆盖，在规则层面的事项缺乏具体明确的操作性规范。例如权力清单对应的法律责任问题。如何实施？在遵守法律规范的原则与精神的基础上，我们应当认识到，如果法律规范的制度与精神是静态的，权力清单制度推行就是动态的法律实践。二是行政权力运行的公权性质问题。推行权力清单与责任清单制度建设的对象是公权力。行政权力作为公权力，具有国家性、法律性、强制性、行政性等基础性特征，还具有不可处分性、权责一致性、行政优先性等功能性特征。在清理权力和重新配置权力过程中，应当充分意识到其特殊性，不能等同于民事权利的分割。三是行政权力运行的法治规则问题。行政权力的运作实质上是依法行政问题，依法行政就是合法行政、规则行政、依权行政。我们在推行权力清单与责任清单制度过程中，务必认识到合法性问题、规则性问题、权力属性问题。

    当前，在依法治国、依法行政、依法执政同步推进的法治国家建设背景之下，我们应当清醒地认识到，法治是基础，法律是规则，行政职权的设定与配置应当植根于法治原则并按照法律规则运行，推行权力清单与责任清单应当依法界定职权，依法梳理职能，依法厘清权责。唯此，才能实现依法行政的目的。

（三）行政权力清单制度的推进方式

    权力清单与责任清单制度，从行政体制层面观察，就是公示行政权力清单，强化行政权力意识，明确行政权力责任。从行政行为层面观察，则是梳理和厘清行政权力的责任状态，创新职责权限表述方式与责任追究模式。

    建立和推进权力清单与责任清单制度，笔者认为，应当遵循如下几个原则。

    1.分类责任原则。权力清单与责任清单是相辅相成的。但是在具体设计方面，权力清单应当定位于“穷尽”权力方案设置。法定权力不可疏漏，因为权责一致原则的要求，是权力就是责任。责任清单应当定位在“补充”责任方案设置。法律法规有的责任，按照法律规程进行。而且，责任清单之中的责任不限于处罚性的法律责任，应当认为，责任清单的多元责任（政治、行政、道德、组织等责任）被法律责任所包含。

    2.行政责任原则。权力清单与责任清单是基于行政权力运行而产生的法律责任。关注行政权力的责任形式，符合行政权力运行的特点。应当区分行政责任产生的原因与效果，例如合法与合理、违法渎职与滥用职权、不作为与乱作为等，应当区分惩罚性责任、补偿性责任、修复性责任等，不能用一种或者几种责任形式覆盖所有行政权力的运行方式或者责任形式。

    3.机制平衡原则。在遵守法制统一的前提下，推行权力清单与责任清单制度应当充分考虑地方特色与法治环境，因地制宜、动态前行、循序推进相结合。考虑远期目标与近期目标、理想性与实效性、目的性与可接受性，同时，考虑政治效果的实现与法律效果的功能之间的关系。因为，政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行，法律是蕴含法治精神的国家规则。

    4.适度拓展原则。权力清单与责任清单制度是依法厘定行政职能的权力配置新机制，法律规范是权力清单与责任清单建设的基础，根据权力法定原则，有法律依据的必须按照法律规定运行职能。清晰界定推行权力清单与责任清单制度的依据及其规则。同时，在法治原则基础上，应当适当地创新权力清单与责任清单形式，创新制度模式。因为，法治创新包含着观念创新、体制创新、机制创新、制度创新、规则创新。

    （作者系安徽大学法学院教授）