科学建立财政可持续性评估体系

    党的十八届三中全会将深化财税体制改革作为经济体制改革的重要战略部署与突破口，实现财政的可持续是财税体制改革的重要目标之一。财政可持续是对国家财政存续状态和能力的判断，其核心是对政府面临的债务风险与政府偿债能力的评价。当前国内外社会经济形势错综复杂，财政收支矛盾显化、政府债务问题突出，财政的可持续已然成为全社会关注的焦点问题。为了更好地描述与监控财政运行状态，预判财政长期可持续性能力，防范与化解财政风险，监督与约束政府行为，并为长期财政调整规划提供决策参考，构建一套科学的财政可持续性评估体系十分必要。

    构造合理完整的指标体系。指标是将抽象理论转化为具体操作的载体，合理完整的指标体系是财政可持续性评估体系的核心。构建合理完整的指标体系，筛选指标至关重要：一是要注重理论含义与现实含义的融合，理论上能准确体现中国财税制度特征，现实上能动态反映财政运行状况和政府债务负担水平。二是要考虑经济、社会、政治等综合环境因素，筛选能反映经济发展状况的指标，如GDP增长率、通货膨胀率、居民人均收入等；能体现社会人口结构变化情况的指标，如人口总出生率、老年抚养比等；以及反映政治环境的指标，如政府清廉指数、政治风险指数等。三是要重点突出对财政风险的衡量，既要包括描述基本财政运行情况的指标，如财政基本平衡、财政支出变化率、税收变化率等，更要突出能够直观展现债务状况、衡量财政债务的指标，如债务负担率、逾期债务率、国债依存度等。四是要结合存量指标与流量指标，流量指标反映一段时期经济、财政运行的变化过程，如财政收入、财政支出；存量指标反映指标在某时点上对象运行的结果，如债务余额、居民人均储蓄率。

    建立全面可靠的信息数据库。数据信息是经济和财政运行情况的直观反映，全面可靠的数据是财政可持续评估体系的基础。一是要拓展数据信息来源渠道，主要依靠政府部门发布的官方数据，同时甄别选用权威学术机构、其他数据统计机构等发布的可靠数据，形成多层次的数据来源结构。二是要以政府部门为主导，加强重要数据、缺失数据的收集、统计与处理，如反映政府债务与资产规模的“政府资产负债表”、预测宏观经济发展与财政运行数据的“中（长）期财政预算”等。国家应加快编制中央和地方政府资产负债表、推进中期财政规划管理制度建设，增加数据信息的完整性和丰富性，为财政可持续性评估提供数据支撑。

    采用科学有效的测算方法。财政可持续能力的测算方法是将零散的指标联系起来的工具，是整个评估体系的灵魂，必须采用科学、有效的测算方法，生成直观反映财政可持续性水平的“财政可持续性指数”。一是要引入“风险早期预警”思维，确定财政风险的警戒值，对财政运行状况进行实时监控，根据财政可持续性指数发出的信号，判断财政运行状况，预测财政风险。二是要定性分析与定量分析相结合，对构建评估体系的理论架构、我国政府性债务的现状及问题研究、财政可持续性的作用机理等开展定性分析；对具体指标的筛选、权重的确定、构建评估计量模型及指数的计算等进行定量分析。三是要降低不确定因素的影响，借用 “敏感性分析”方法，对GDP增长率、利率、老年抚养比等关键性指标设置预测值大小不同的多种情景，测算各种情景中财政可持续性水平，减少不确定性对评估结果的扭曲，提高结果的准确性，增强财政调整的针对性。

    建立“短”“长”结合的评估机制。财政可持续性评估体系可分为短期可持续评估与中长期可持续性评估，短期评估立足于现在，中长期评估着眼于未来，二者指标数据来源不同，评估意义也不同。一是要建立短期评估长效机制，根据过去及现时相关指标既有数据，分析当前财政运行状况，并对短期内（通常是一年）即时的财政风险提前预警，以便政府采取应急措施。二是要具备长远战略思维，注重中长期可持续评估，根据对相关指标在未来中长期的预测数据，测算财政可持续水平，预判政府未来所承受的财政风险与财政稳定状况，提高财政支出的针对性和效益性，为政府应对预期中的财政风险预留充足的时间，维持财政政策的连续与稳定。三是要短长结合，一方面将短期评估置于中长期评估中考量，避免短期决策的随意与短视，另一方面在短期评估中积累经验，服务于中长期评估，为政府在中长期内施行财政政策的时间、方向和力度提供决策参考。

    充分重视人口老龄化对财政可持续性评估的影响。现阶段，我国人口老龄化速度明显加快，据全国老龄办统计，2014年我国65岁（及以上）人口为1.188亿，老年抚养比达到11.9%，预测到2050年将会达到30%，并将在很长时间内维持这一水平，这意味着我们将和发达国家一样面临人口结构变化给经济和财政带来的巨大压力，因此在财政可持续性评估工作中必须重视人口老龄化的影响。一方面，在长期财政可持续性评估的时间年限设置环节，要考虑老龄化社会人口代际转换的时间长度，评估年限要尽可能覆盖老年抚养比激增的时间段，但又要考虑预测的现实性，年限也不宜设置得过长，合理的评估年限是评估的有效和有意义的前提。另一方面，在预测财政支出环节，要充分考虑人口老龄化产生的劳动生产率降低和增龄性支出增加等老龄化成本，提高财政可持续评估结果的准确性和可靠性。

    财政可持续评估体系是一项复杂的系统工程，科学构建财政可持续性评估体系，并适时公开发布相关报告，展现财税改革与政府财政治理绩效，有利于财政预算公开与财政监督机制的形成，推进现代财政制度的建设与国家治理的现代化，促进社会经济的可持续发展，维护社会稳定和国家的长治久安。

    （作者单位：西南财经大学；本文系重庆市人文社科重点研究基地项目［13SKB022］的阶段性成果）