如何推进国家土地督察制度的法治化

    国家土地督察制度（以下简称“土地督察制度”）是由国家土地督察机构（以下简称“土地督察机构”）代表国务院对各省、自治区、直辖市以及计划单列市的人民政府土地利用和管理情况进行监督检查的重要制度创新。实践中，土地督察制度不仅在保障中央履行土地管理职责、强化地方土地资源管理责任方面发挥了巨大作用，也为建设系统的行政监督体系、保障行政权力规范运行提供了典型样本。但与此同时，该制度在实际运行中也暴露了一系列深层次法律问题，立法保障严重不足尤为显著。作为土地督察制度设立和实施依据的《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（以下简称《通知》），既不具有较高的法律位阶和效力，也未能提供充分的制度供给，造成土地督察机构与国土资源部门及地方政府的关系难以完全理顺、督察工作保障约束机制不够健全等问题。笔者认为，现阶段推进土地督察制度的法治进程，须从如下几方面作出努力。

    推进土地督察制度的法治化建设。积极推进土地督察制度立法，通过立法明确土地督察机构的法律地位。加快《国家土地督察条例》的立法进程。2014年5月，时隔近5年，《国家土地督察条例》草案编制工作再次启动，该条例对于积极促成土地督察制度法治化、规范化的工作步骤具有重要意义。现阶段，应结合工作实际，进一步研究、讨论、完善，加速《国家土地督察条例》的正式颁行，使土地督察工作有法可依。以《土地管理法》修订为契机，对土地督察制度作出明确规定，将其正式、明确地确立于我国土地管理法律体系中，形成土地督察制度的基本法律框架和规范制度载体。借鉴国家审计制度，适时以宪法修正案的形式确立土地督察法律制度的宪法依据，使其既具有基本法层面的宏观顶层设计，又涵盖相应配套的规范性文件作为微观制度载体。

    理顺土地督察机构内外关系。进一步理顺土地督察机构与国土资源部门及地方政府的关系，明确土地督察机构的法律地位和法律性质，是实现土地督察制度法治化的关键问题。坚持当前土地督察机构与国土资源部的半独立关系，即土地督察机构既应受国土资源部的领导，也要拥有较国土资源部其他职能部门相对独立的职权和行政编制，这是土地督察机构相对独立地行使完整、不受无关干涉督察权力的制度创新的题中应有之义。确立土地督察机构与地方国土资源部门分工协作、监督制衡的关系。分工协作体现在土地利用管理信息的交换及督察、执法监察工作的协作层面，监督制衡要求土地督察机构对地方国土资源部门可能出现消极履职或参与土地违法违规活动等问题进行监督和纠正。确立土地督察机构与地方政府之间界限明确、对立统一的关系。“界限明确”要求土地督察机构和地方政府在土地管理格局中明确各自职责，土地督察机构既要对地方政府土地违法行为严惩不贷，也不能干涉或替代地方政府合法行使土地行政管理权；“对立统一”则基于土地督察机构和地方政府均具有保障我国经济社会全面协调可持续发展的宏观目标，双方应就土地利用和管理事项加强沟通交流，并探索共建土地管理新机制试点等。

    整合健全土地督察权力体系。土地督察权的配置格局及与其他权力的相互关系是土地督察制度建立和运行的核心要素，也是实现土地督察制度法治化需要解决的核心问题。及时拓展土地督察权的作用对象。现阶段，土地督察权的作用对象在实践中早已突破《通知》的限制，从仅对“省级人民政府土地管理和利用情况的监督检查”全面扩展到涵盖省级及其以下各级人民政府。在未来，应将实践经验上升为法律规范，扩大土地督察权的适用对象，并预留将公民、法人及其他组织纳入调整对象的制度空间。全面实现土地督察权能的优化配置。系统完整的土地督察权能体系宜整合为督察处置权、督察保障权、督察衔接权三大类。其中，督察处置权包括对被督察对象主动作为的常规性、例行性调查和对有相关违法违规线索或苗头的被督察对象的被动性、深入性调查和处置；督察保障权即赋予土地督察机构与行使土地督察权相匹配的采取强制措施的权力，包括制止性行政强制措施（督察停工、停业令）和预防性行政强制措施（督察查封、扣押令）等；督察衔接权主要包括问责建议权和案件移送权，是指对发现的土地利用和管理违法违规问题，向行政执法、纪检监察、人力资源和社会保障机关以及公安、检察、法院等司法机关作出问责建议及进行案件移送。

    整合完善土地督察监督制约机制。权力制约和监督是双向互动过程，土地督察机构作为政府组成部门，其权力行使也应当受到制约和监督。整合完善土地督察的监督制约体系，是建立权责统一、权威高效的依法行政体制的必然要求。完善土地督察机构的自我监督。要实现地方土地督察局的相互监督及审计、监察部门的外部监督，实现各级地方政府对土地督察机构的逆向监督，规范土地督察机构的内部权责体系。构建民权本位的监管体系。将社会公众作为利益相关者纳入监督者范畴，形成“中央—地方—民众”三位一体的土地管理模式，实现对土地督察机构和被督察对象的双重监督。建立土地督察制度绩效评估制度。以土地督察办公室为总协调和评估机构，形成涵盖土地督察机构工作人员及外部人员的自上而下的综合评估组织；确立评估内容，既包括对静态的土地督察制度的组织体系的评估，又包括对动态的土地督察制度实施过程的评估；通过评估结果分析制度优势和劣势，以定性描述和定量数据反映土地督察机构履行职责的效率、能力和效果，进一步促进土地督察效能的全面提升。

    （作者单位：西南财经大学法学院；本文由中央高校基本科研业务费专项资金资助，项目编号：JBK1407021）