健全工作场所安全机制是安全生产治理的关键

    2014年安全生产方面的问题仍然比较严重。最严重的一起事故是8月2日江苏昆山一家金属制品企业发生爆炸，导致75人死亡，185人受伤。仅在2014年的最后几天中，连续发生两起严重安全事故，一是12月29日北京清华附中在建工地底板钢筋倒塌；二是广东顺德一家机械厂发生爆炸。这些惨痛的安全事故让人们不得不深思如何遏制安全事故、创新安全生产治理体系？

    2013年6月，习近平总书记就安全生产问题的讲话指出，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。同年11月，在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。创新安全生产治理体系是社会治理创新的重要内容，其中一个前提性和基础性的环节是健全工作场所安全机制。

安全生产问题的严峻性

    从20世纪80年代后期开始，在中国成为世界工厂的同时，制造业安全生产的风险也在加大。由于城市的急剧发展和对矿产资源的需要量越来越大，传统的“高危”行业，如建筑业和采掘业的规模不断扩大，安全事故频发。制造业、建筑业、采矿业是农民工最为聚集的行业。频发的安全生产事故给农民工的人身安全、身体健康造成了严重的伤害。全国总工会于2011年发布的新生代农民工调查报告显示，36.5%的新生代农民工面临高温、低温作业问题，41.3%的人工作环境中存在噪音污染，36%的人工作环境存在容易伤及肢体的机械故障隐患，存在粉尘污染问题的为34.7%，农民工工作保护条件堪忧，职业病检查、安全培训落实较差。工伤和职业病削弱了农民工的劳动能力，影响其家庭的生计来源，因伤致贫、返贫的现象比较严重。在增加国家医疗保障、社会保障负担的同时，因伤上访、抗议等群体性事件频繁发生，恶化了底层劳资关系，不利于和谐社会的建设。

现行安全生产治理体系存在的问题

    我国现行的安全生产治理模式建立于计划经济时期，这种模式曾经是有效的。进入市场经济后，虽然进行了政府职能转变等一系列改革，但始终没有改变政府主导的管理模式。很多省份将安全监督纳入各种类型的政府目标管理体系。如该地区发生安全生产重特大事故和生产经营性事故死亡人数超控制指标的地区，安全生产指标项将不计分。在严格的层级控制和“问责制”所形成的压力下，各级政府安监部门的官员，不断采取高压政策。于是，一旦某个区域发生事故，就出现全区域的相关企业都停产整顿的现象。这种做法除了拉高企业的经济成本外，并未能有效地控制事故的发生。

    一些看似科学的指标体系，也未能达到应有的效果。国家安监总局从2004年建立安全生产控制指标体系，希望借此强化地方政府的安全生产责任制，把政府的安全生产责任落到实处。但是，将绝对死亡人数作为对地方政府部门安全生产绩效的主要考核依据，直接导致很多基层政府只看绝对数字而不是监管本身。为了完成控制指标，甚至瞒报事故。

    看似严格的自上而下的现行安全生产管理体系，在企业层面，或者说在工作场所，很难有效发挥作用。特别是在一些高危行业，生产管理模式和工人结构的变化使得安全生产管理方式流于形式。以建筑业为例，从20世纪90年代，在全国范围内推行的分包制导致了管理层和作业层的完全分离。在工作场所，由建筑总包公司派出的项目部安全员负责培训和监察。建筑业从业人员入场前的培训，通常只能达到规定时间的1/3，而且培训效果非常有限。安全检查或以罚代管，或难以形成制度。一线生产工人90%以上是农民工。他们普遍文化程度低、没有经过工业化训练。加之缺乏有效的培训和检查，工伤事故时有发生是难免的。

如何健全工作场所安全机制

    十八届三中全会明确了安全生产治理体制的改革方向，即建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系。健全工作场所安全机制，的确是创新和完善安全生产治理体系的关键。具体来说，可以从三个方面着手。

    第一，强化企业安全生产责任落实。无论政府如何建立监管机制，工矿企业的安全才是安全生产机制的最终保障。从理论上讲，当生产和安全两者发生矛盾时，应该执行“安全第一”的方针。但是，在实际操作上，往往是强调生产而忽视安全。西方有关工伤问题的社会学研究早就发现，安全和利润是工业化发展中一对长期存在的矛盾。对利润的过分追求会导致安全事故的发生，而安全事故的发生最终影响利润的增长。必须让企业经营者和雇主充分认清安全和生产的关系，只有全面保障企业职工的人身安全、身体健康，才能确保企业可持续发展。所以，将安全生产责任落到实处，对于企业自身的发展来说有其实质性的意义。

    第二，健全企业职工监督机制，维护职工安全权利。在目前的安全生产管理体制中，往往过多强调工人在安全生产中的义务，而对工人在安全生产方面的权利，则明显不够重视。如《安全生产法》规定，生产经营单位应向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。多个调查显示，在企业层面，尤其在建筑业和采矿业，一定比例的一线生产工人没有被很好地告知工作岗位的危险性。在企业层面，工会在保障工人职业安全方面的作用是极为关键的。在《劳动法》《工会法》《安全生产法》《职业病防治法》等法律条款中，都明确地规定了工会在保障职工职业安全、建立群众监督机制上的作用。近年来，由于生产方式和职工结构的变化，工会在企业劳动保护方面的作用受到相当程度的影响。建立和健全基层工会组织，同时推进行业劳动安全卫生的专项集体合同，是健全职工监督机制，维护工人安全权益的基本保障。

    第三，促进社会安全监督机制的形成。作为创新社会治理体制的一部分，安全生产管理体制的变革也同样需要有社会力量的参与。具体来讲，应该鼓励包括新闻媒体、多种类型的社会组织，如关注企业社会责任、农民工权益、企业安全生产和环境保护的社会公益组织，以及安全生产监督中介组织等，参与到安全生产管理体系中。由此，才能形成政府、企业和基层工会组织的主体力量，共同参与安全生产治理的合力。

    （作者单位：北京师范大学）