环境公益诉讼将成新常态？

    1月1日，引入环境公益诉讼制度的“史上最严”新环保法实施。

    1月6日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。

    与此同时，贵州毕节金沙县检察院作为我国首家向环保部门提起行政公益诉讼的检察机关，持续引发各界关注。

    在雾霾、重金属、地下水污染频发的今天，以环境污染为代表的公共利益纠纷成为日益突出的问题，但一些由公民或社会组织提起的公益诉讼，基本上都被法院以不具原告资格为由“拒之门外”。据统计，2006年至2010年环境信访与诉讼比例大于300:1。

    新年新气象，一系列新制度实施的背后是否意味着环境公益诉讼的新常态即将到来？

检察机关提起环境行政公益诉讼试水

    “检察院把我们推上被告席，是以前从没有过的事。”贵州省金沙县环保局局长秦蓁最近有点郁闷，该局因为行政不作为“怠于处罚”污染企业被检察院告上了法庭，成为全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案。

    金沙县检察院诉称，2013年9月，金沙县环保局通知佳乐建筑安装工程有限公司（下称佳乐公司）应缴纳噪音排污费121520元，但企业一直未缴纳。县环保局遂于2014年8月又向企业发出限期缴费通知，责令其于2014年8月23日前缴纳排污费，如逾期不缴，将进行处罚。

    2014年10月13日，佳乐公司缴纳了排污费，但已属逾期缴费，县环保局却不准备对企业行政处罚。金沙县检察院对此“不满”，认为佳乐公司拖延支付排污费近一年，已对国有财政资金造成损害，其行为应当受到处罚。

    金沙县检察院检察长肖莉红说，考虑到一些涉污企业拖欠排污费现象较普遍，损害了公众利益，由检察机关采取诉讼方式督促行政部门依法履职社会效果更好，遂将此案作为探索行政公益诉讼的试点。

    2014年10月20日，金沙县检察院将环保局告上法院，诉请法院判决环保局履行对企业的处罚职责。集中管辖赤水河流域环境案件的遵义仁怀市法院受理了该案。

    秦蓁说，收到法院《应诉通知书》后，环保局对佳乐公司作出行政处罚决定。检察院认为，行政公益诉讼目的已达到，遂提起撤诉，法院审查后裁定准予撤诉。

    “由检察机关提起行政公益诉讼，这在全国尚属首例。”贵州省检察院副检察长余敏说，此前，检察机关尚未有过以维护公共利益为目的，以原告身份对行政部门不作为或乱作为提起诉讼的先例。

    我国现行及新修订的行政诉讼法中并没有关于“行政公益诉讼”的条文。2014年10月召开的党的十八届四中全会通过的决定明确提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正；探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

    “这一决定为我们检察机关进一步探索公益诉讼提供了改革依据。”余敏说，从建设法治中国的目标来看，为更好更及时督促行政机关履行职责，维护公共利益，需要检察机关迈出这一步。

检察机关提起公益诉讼应注意权力边界

    “以公益诉讼的方式跨区域直接起诉行政机关，牵涉面较大，探索压力不小。”余敏坦言。

    近年来，以环境污染为代表的公共利益矛盾纠纷成为中国日益突出的问题。有统计显示，仅2006年到2010年，我国环境信访就达30多万件，行政复议2600余件。而相比之下，进入诉讼程序不足1000件。

    实际上，为依法治理环境问题，全国已设立百余家环保法庭，2014年7月，最高人民法院也成立环境资源审判庭。在最早成立环保法庭的贵州省贵阳市，已经有580件环境保护类别案件得到专业生态保护法庭的受理，涉及水土、山林保护和环境公益诉讼等方面，其中审结563件。

    然而，因公益诉讼“门槛高”，大量由公民或社会组织提起的公益诉讼，基本上都被法院以不具原告资格为由“拒之门外”。

    “公益诉讼制度不完善是瓶颈。”中国政法大学副校长马怀德说，公益诉讼已写入新修订的民事诉讼法，但针对行政部门损害公共利益的行为或不作为，“谁来当原告”仍是尚待突破的困境。

    “有关职能部门没有依法行政往往是导致环境事件多发的重要因素。”马怀德认为，探索完善行政公益诉讼将为依法监督行政不作为、乱作为提供有效的法律解决途径。

    马怀德指出，检察机关是法律监督机关，对行政机关有抗衡能力，由检察机关作为公共利益代表人，充当行政公益诉讼原告不仅合适也切实可行。

    “当然，提起行政公益诉讼前，检察机关应当对行政机关先进行督促。”马怀德说，“检察机关还应注意权力边界，建议先从环境保护、消费者权益保护、国有资产保护等涉及公共利益领域积极探索。”

最高法司法解释明确环境民事公益诉讼主体

    2013年初实施的新民诉法规定了公益诉讼制度，但实施以来，该制度并未发挥预期作用，真正立案的公益诉讼也屈指可数，其中一个重要原因就是法院对公益诉讼没有一个具体说法。

    1月6日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。同时公布的还有最高法与民政部、环保部联合下发的《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。

    最高人民法院新闻发言人孙军工表示，环境民事公益诉讼过去屡屡被挡在司法救济大门之外，制订相关司法解释以及规定，将有利于解决实践中制约环境民事公益诉讼的突出问题。

    对于社会各界普遍关注的主体资格问题，本次出台的司法解释明确，社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为“专门从事环境保护公益活动”。

    据民政部国家民间组织管理局副局长廖鸿介绍，截至2014年第三季度末，我国符合环保法及司法解释规定的环保社会组织有700多个。

    孙军工表示，司法解释对环境公益诉讼的原告资格保持了一定的开放性，今后如有新的行政法规或地方性法规拓展了社会组织的范围，这些社会组织也可以依法提起环境民事公益诉讼。此外，情节轻微的违规行为、社会组织成员以及法定代表人个人的违法行为不影响社会组织提起诉讼。

    此外，对于同样备受关注的社会组织提起诉讼是否受地域限制问题，最高法院环境资源审判庭庭长郑学林表示，司法解释对于环保社会组织的地域活动范围没有做限定。“也就是说环保组织可以在全国范围内活动，这扩大了环保组织起诉的范围，有利于调动环保组织的积极性。”

    郑学林举例说，今年1月1日，北京环保组织“自然之友”到福建南平中院提起环境公益诉讼，法院已经受理。

    郑学林还表示，一个污染事件可能导致跨区域的环境污染和生态损害，因此环境资源类案件往往是跨区域的，存在案件管辖的问题。

    本次出台的司法解释规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。

    “比如刚成立的北京四中院，受案范围就包括整个北京区域的环境资源保护方面的案件。”郑学林说，“最理想的环境资源类案件管辖制度，是一个省统一由一个中院或者是少量的中院管辖。将来还可以探索跨省的行政区划案件管辖。”

    （本报记者 殷泓）