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按语
经过30余年的改革开放，中国农村发展成绩斐然，城乡关系有了重大改善，农产品总量数倍增长，农村人口大量进城，农民收入显著增长。但经济发展永远伴生着需要不断解决的问题，我们努力解决了一些老问题，新的问题又横亘在眼前。认清当下农村发展大局，对于制定与调整有关政策，更好地推动农村发展，十分必要。
挑 战
与较早时期相比，中国农村发展的确有了某种新的态势：农产品绝对生产能力有了巨大提高，但在国际市场开放背景下农产品供应的相对优势不足，改变农产品国际贸易的内生条件还需要长期努力；农民绝大部分已开始面向市场从事生产活动，生产的社会化服务体系已初步形成，但由兼业小农向职业农民转化的过程远未完成；农村人口大量进城，城市化率稳步提高，但村庄人口大量减少以后，农村公共服务投入面临效率降低的窘境；农产品已高度市场化，但农村生产要素市场化程度低，制约了农业现代化水平的提高。上述农业发展的新态势蕴含着巨大的挑战。
一是农业成本持续增加，农业竞争力相对低下，威胁到农产品总供求的动态平衡，并对国民经济总体运行带来不利影响。作为一个大国，农产品在国际市场上有进有出属于正常，但目前我国绝大部分农产品的国内市场价格高于国际市场价格，一些肉类、棉花甚至高出一倍以上。此外，我国居民的恩格尔系数远高于发达国家，达到36%以上，也说明农产品价格的绝对水平之高已影响国民生活。农产品价格高间接影响国民消费能力与就业选择倾向，成为经济结构不合理的负面影响因素。
二是农业技术进步模式存在缺陷，农业现代化的技术路线调整任务艰巨。农业生产过分依赖灌溉，节水、雨养农业规模过小；畜牧业生产与草业的关联度低，草原生产率极低，饲料消耗巨大；小规模家庭经营与社会化服务存在摩擦，降低了农业产业链的综合效率；农业的物质投入“水多、化肥多、农药多”，带来了巨大的环境问题。
三是农村转移人口定居城市的藩篱难以冲破。大规模的农村转移人口数十年在城市临时居住，而合法居所远离工作地，这种情形使社会分工难以深化，人力资本水平难以提升，并制约了农业经营体系的现代化。
四是农村建设面临效率与平等之间的两难选择。我国城市化率达到75%时，有望实现农民收入与市民收入的大体相当。达成这一目标不仅意味着现有农民大量进城，还意味着大量村庄消失或收缩为小型专业农户居民点，少部分村庄会演化为小城市，还有少部分村庄会转变为专业村落。这意味着齐头并进地对几百万个自然村进行“新农村建设”将是一个巨大的浪费。但若完全不考虑留守村民的公共服务，也有违社会主义的国家治理原则。如果由政府人为地通过“迁村并居”来加速人口布局调整，又难免增大社会摩擦。如何顺应城市化要求，兼顾效率与平等之间的关系，实现人本主义城市化，还需要进一步的政策创新。
五是农村社会治理面临体制创新选择难题。党的十八届三中全会提出了国家治理现代化的宏伟目标，如何使农村治理与这个目标相衔接，将是一个艰巨任务。大量村庄消失或收缩为小型专业农户居民点以后，行政村的建制将不再有重要意义，未来将会实现城市与乡村治理机制的统一。渐进地推进这个过程，意味着一系列政策的系统性调整，这对决策者是一个前所未有的考验。
机 遇
尽管农村发展在新的台阶上进一步迈进面临诸多难题，但也要看到解决难题的条件是充分具备的。
首先，决策层的思想解放为深化改革开辟了更大空间。党的十八大确立了让市场在经济活动中发挥决定性作用的改革方针，鼓励决策者向土地要素改革的深水区进军；中央提出的关于发展混合经济的理念，也有利于打破农村集体经济体制的传统固有思维，探索农民土地财产权的多种实现形式。
其次，城市经济的发展极大地提高了城市吸纳农村转移劳动力的能力，有利于现代农业经营体系的建立。我国的就业弹性（就业增长率与经济增长率之比）远低于发达国家经济快速增长时期，城市就业潜力还很大。我国人均收入水平按购买力平价计算，约为美国的1/5左右，劳动力价格优势仍然显著，城市经济继续扩张的潜力巨大。从劳动力供应看，农村劳动力释放的空间还很大：我国农业增加值占规模生产总值的比重不到10%，而所用劳动比重（按劳动时间与技术不变假设计算）达到23%左右；预计2035年前后能够实现农民家庭务农收入与城市家庭收入相等这一目标，届时我国只需要职业农户约3000万户，占全国总户数的比重约6%。
再次，农业资源综合利用潜力提升的空间很大，农业技术具有后发优势。我国土地广袤，利用先进农业技术进行高效开发利用土地资源的潜力很大。我国草原面积巨大，可被较好利用的草原面积就在30亿亩以上，与之比照，我国饲料粮总量已与口粮总量旗鼓相当，牧草替代饲料粮的潜力十分巨大。近年我国西北地区兴起的旱作农业技术革命，带来了1比6的投入产出效果，并引起玉米和土豆产量的巨大提升。总体看，与发达国家相比，我国现有耕地的平均粮食单产具有提升15%左右的空间，仅此一项，就可基本满足未来较长时期国内对粮食的需求。
最后，国家支农能力显著增强。2011年至2013年，我国中央政府投入“三农”领域的资金总量约36500亿元，年均增长15%。目前，“三农”领域中央加地方的投入每年已在3万亿元左右。这其中，与农村社会相关的投入占了50%。与欧盟等发达国家和地区相比，我国支农资金总量不算太少，只是在支农资金的结构与效率方面有很大不足。例如，1978年至1999年，国家每年投到草原建设的资金平均每公顷不到3角钱，比起农业主产区的投入如沧海一粟。
改 革
农业进步与农村发展的更大动能是改革的深化。近两年的改革举措密集出台，已体现了决策者的决心与抱负，未来的改革应着重于以下方面：
以发展家庭农场为核心，推进农业经营组织体系创新。可考虑实施旨在保护专业农户生产积极性的“专业农业经营者注册制度”，以提高国家财政支农的瞄准度。设立合理的农业准入门槛，支持农业经营者实现专业化、规模化。要逐步稳妥发展真正的农民专业合作社，帮助农民合作社做强、做大，培养几十家跨省域的巨型合作社，以更好发挥合作社的专业化服务作用。
深化农村基础土地制度与国家土地管理制度改革。要推动农村经济组织创新，在确保集体所有制法律地位的前提下，通过扎实推进土地承包权确权颁证工作，使农民的土地承包权真正成为农民的财产权，在此基础上发育农村土地市场。要建立职能明确、分工合理、监管有效、运转顺畅的土地规划管理制度，加大农地保护力度。国家可实行更有利于保护耕地的“国家农业保护区制度”，并将农业保护区以外的人口稠密区的土地管理权限下放地方，促进城镇化健康发展。
变革农业技术进步模式，调整农业技术研究推广管理体系。要大力提高现代农业技术的装备程度，把节水农业、旱作农业技术开发作为农业技术进步的主要方向。要以更积极的政策鼓励私人资本开发连片荒漠。要以产权保护政策为核心，以国家扶持资金为补充，大力引进市场因素，鼓励私人资本进入荒漠改造领域，扩大各种类型的旱作农业。
进一步激活城市经济，降低农业转移人口进入城市的门槛。一是要深化人口登记制度改革，简化人口登记制度，尽快在农业转移人口中大规模推行“居住证制度”。二是要加强科学规划，按工业化与农业现代化的需要引导城乡人口合理布局。在十个左右的城市群中实现大中城市与小城市（镇）发展并举；在城市群以外的地区对农业县进行适度合并，控制城镇扩张，支持农业人口大跨度转移。支持专业农户分散居住，发展现代农庄。
改革与完善国家财政与金融支农体制，提高支农经济效率。一是要区分“三农”投入类别，建立独立的农业支持账户体系。逐步减少针对农产品流通、加工领域的“龙头企业”的财政扶持。以“农业保护区制度”和“专业农业经营者注册制度”为基础，提高财政支农的瞄准度与透明度。二是尽快制定财政支农工作条例，实现依法支农。三是大力推进农业金融创新，完善农业金融体系。
实现城乡社会治理的统一。应考虑不再区分“村民委员会”与“居民委员会”，并修订有关法律，颁布不区别城乡的“居民委员会组织法”。可考虑将现有大部分建制镇和少量有一定规模的村庄设置为“县辖市”，并随着农业现代化的推进，将现有自然村逐步转变为小型专业农户居民点，并直接归属“县辖市”统辖，使农户成为不分城乡的居民区的居民，在此基础上建立城乡统一的社会治理架构。
（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）
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