普惠式农村公共产品供给的制度路径

    农村公共产品是指农民个体或家庭无法承担、主要由政府等公共力量提供的非竞争性及非排他性产品，包括农村的公共基础设施、农田水利基础设施、农业科技、生态环境保护、基础教育、医疗卫生、社会保障等。目前，我国农村公共产品供给在主体结构、决策机制与收益分配等方面还存在诸多问题，比如多元供给主体之间未形成有效搭配互补，重复供给与供给缺位等错配现象屡见不鲜，违背了农村公共产品供给的公平原则，并有损供给效率。农村公共产品对于提高农民生产生活水平、缩小城乡差距、实现二元经济协调发展具有重要意义，其优化高效的供给机制是我国顺利实现经济转型的重要保障。未来必须坚持普惠式的供给原则，重构农村公共产品供给运行机制。

农村公共产品供给机制的现存缺陷

    供给主体单一化。农村公共产品的供给主体包括各级政府、市场营利组织、第三部门等。三者应构成分工合理、信息共享、相互补充的多元供给主体。然而，当前我国农村公共产品的供给主要以政府单一供给为主，政府全面参与狭义公共产品和准公共产品的供给，对市场和非政府组织力量产生了“挤出效应”。单一的供给主体结构可能造成如下后果：一是农村公共产品的可获得性主要依靠财政的预算偏好，当其他方面对财政支出有更高要求时，易造成农村公共产品供给数量短缺。二是政府提供公共产品时更倾向“抓大放小”，微观渗透力与灵活性远不如市场和第三部门，单一的供给主体将导致特定区域或群体的公共产品需求无法得到满足。

    需求表达和供给决策低效化。农村公共产品的需求表达应是在村民自治框架下，使全体农村居民能够充分表达对承担公共产品成本及获取公共产品利益的意见。实践中，一方面，农村公共产品的需求日益多元化、高级化、个性化，政府作为一个“大而全”的供给主体，其回应力明显不足，决策过程主要受政绩驱动，使得稀缺的农村公共产品无法按需求进行分配。另一方面，分权制度使财权集中于上级政府，农村公共产品供给决策也通常由上级政府做出，而具体供给责任层层下移，这导致某一农村地区能否得到优质公共产品供给主要依赖于地方税基和转移支付力度，并且容易发生各级政府及部门之间的推诿现象。

    负担与收益失衡。我国在2006年全面取消农业税之后，国家财政对农村公共产品的支出明显增加，制度外筹资减少。但目前的筹资机制仍有很多问题。农民现仍有耕地占用税、契税等直接负担和增值税、消费税等间接负担，而每年政府的涉农支出远低于农村居民对财政收入的贡献，其实际负担与收益面临失衡。这一方面反映了政府的“城市偏向”政策，更说明了目前的农村公共产品筹资渠道过于单一，筹资方式已趋于僵化。政府在农村公共产品的筹资权上拥有绝对优势，而又缺乏相应的监督机制，农民专业合作组织的集资能力远远不够。

构建普惠式农村公共产品供给机制的路径选择

    优化供给主体。首先，培育政府以外的参与主体，鼓励各类非营利性的涉农非政府组织依法注册成立，支持企业参与农村公共产品供给或投资承包项目建设，健全基层民主，发挥农村社区的独立职能，将村民自治机构从乡镇政府的“划片管理”中剥离出来。其次，科学划分中央、省、市、县、乡政府在农村公共产品供给方面的财政、事权关系，按照供给对象和内容的类别及层次，构建权责明确的多级分工体系。最后，针对多元供给主体的参与机制、支撑机制、利益整合机制、合作机制、约束保障机制等进行顶层设计，政府应发挥主导作用，针对特定的供给目标，从社会中选择适宜的供给主体，通过财政补助、税收减免等手段引导它们参与具体供给事项的方式方法，并对其实施有效的管制监督、信息中介和权益保障。

    创新供给方式和筹资渠道。农村公共产品供给包含多种方式，如政府供给、市场供给、志愿供给、混合供给等。随着农村经济社会发展水平的提高，政府供给的比重理应逐步下降，市场化的供给、筹资方式逐渐成为主流。但各地区农村发展水平有巨大差异，公共产品供给方式不可“一刀切”，应根据当地实际采取多元化供给。发达地区农村对准公共产品的需求旺盛，预期投资收益较高，发展型和享受型产品与服务的提供成为市场竞相追逐的对象，那么这类地区就应以市场供给为主体，采取混合供给方式，有条件的地区应积极探索新型供给与筹资方式，以提升公共产品质量。而相对后进地区的政府应在一段时间内保持主导地位，强调人本和公平原则，着重弥补市场主体遗漏的公共产品供给空间，不留死角地照顾到每个村庄的基本需求，同时吸引志愿者和慈善机构加入供给过程，鼓励其参与供给决策。另外，要继续加快财税体制改革，进一步减轻农民税负，拓宽农村公共产品供给的筹资渠道，支持农民按区域或经营范围组建专业化组织，集中农村闲散资金，鼓励小型农村公共产品自给或部分自给。

    对供给运行进行动态管理。首先，需求表达并非一次性的，政府等供给主体的回应也非一蹴而就，必须保障农民需求表达渠道的长期顺畅，为此要建立对需求的识别、瞄准、实现的长效机制，做到需求形成、信息传递、决策执行之间的最小时差。其次，对于无法立刻全部满足的农村公共产品需求，应当按轻重缓急确定优先顺序，重点解决贫困地区的生存型公共产品供给。政府抓大放小的同时要及时开放市场，尝试对市场主体的农村公共产品供给资质进行评级，并为它们提供更好的服务，确保其有足够的营利空间。再次，要持续优化融资来源的全国布局，国有的涉农开发性银行，如农业发展银行应坚持“先难后易”原则，将资金优先用于最为贫困或缺乏增长潜力的地方，并发挥上合组织开发银行等新兴跨国开发性银行在农村公共产品供给中的作用。最后，严格对工程招标等供给过程进行监管监督，对直接筹资类的项目进行账目公开，确保每一位参与人的权益得到保障，进而维护其长期投资热情。

    总之，农村公共产品应由多元公共力量根据需求表达结果以合理的方式提供，普遍惠及全体农村居民。未来要坚持政府主导与市场化相结合原则，既要注重公平，保证基本公共服务均等化，又必须尊重差异。通过相关领域的综合配套改革，构建以农民需求为导向、以政府为主导、多元主体协同互动的普惠式农村公共产品供给机制。

    （作者单位：西北大学经济管理学院）