借助社会资本解决城镇化建设资金短缺问题

    新型城镇化，将成为我国未来经济增长的重要引擎之一，城镇化进程带来的改革发展红利将史无前例。然而，新型城镇化发展需要的大量资金，仅靠政府投入、土地财政及银行贷款等传统融资渠道是远远不够的，还需要借助金融市场，积极吸引社会资本的参与。社会资本参与多元化融资主体，既能作为多元化融资的手段和渠道，也能提高政府项目运作的透明度和效率，将是解决城镇化建设过程中资金短缺的必然选择。

    我国城市建设资金的筹集方式，是伴随着城市建设投融资体制改革逐渐发展变化的。改革开放之初，由财政拨款改为银行贷款；分税制改革后，以融资平台公司为载体，加快了城市建设融资的市场化改革。无论早期的“打捆贷款”“银政合作”，还是近期的“土地财政+平台负债”，都是政府信用与市场化融资的结合方式。近几年，更接近市场化的项目融资、城投债融资、公私合营模式、资产证券化也不断应用到城市基础设施建设当中，但相比传统融资模式比例较低、规模也小。

    尽管现行的融资模式为城市建设发挥了重要作用，但仍存在诸多缺陷，主要有以下两方面：一是过度依赖债务融资，形成较大财政风险。我国法律规定地方政府不能直接融资。融资偿债主体是融资平台公司，而资金使用主体是地方政府，容易导致偿债主体与使用主体相互脱节，从而弱化了地方政府偿债意识，助长了地方政府过度举债，不利于建立有效的融资决策机制和债务偿还机制。二是土地财政弊端较多，不利于可持续发展。土地财政对加大城市建设投入发挥过积极的作用，但过分刺激了房地产业，不利于产业结构调整和国家宏观调控，而且容易导致政府债务风险和金融机构大量呆坏账产生。有关研究表明，土地财政每增加１个百分点，耕地面积将减少0.01个百分点，直接影响耕地逐年减少和逼近“耕地红线”。同时，由于缺少有效的监督机制，土地财政也会诱发地方政府违法违规用地，滋长权力寻租腐败。

    社会资本参与城市基础设施建设，是市场经济成熟国家的普遍做法，具有一定借鉴意义。通过各种市场化运作方式吸引社会资本，提高社会资本对城市基础设施投入，可以在弥补资金不足的同时，分散项目建设的运营风险，并在一定程度上监督资金使用。

    社会资本参与城市建设的途径较多，主要包括特许经营权模式、基础设施资产证券化模式、基础设施产业投资基金模式、城投债模式等。

    特许经营权模式，是利用社会资本参与城市基础设施建设比较早的市场化模式，主要以城市基础设施未来收费作为社会资本投资的回报，采取BOT（建设—经营—移交）模式及其衍生的BT（建设—移交）、TOT（移交—经营—移交）、PPP（公私合营）等模式。在政府缺少必要财政资金投资公共项目时，借助这些融资方式吸引社会资本参与城市基础设施建设，可以缓解政府资金的不足，也有利于提高公共项目建设运营的效率和透明度。

    基础设施资产证券化模式，是指以基础设施资产支持发债，把缺乏流动性但能产生稳定现金流的资产，转换为资本市场上可出售和流通的债券，达到资金需求方的融资目的，即资产证券化。这类市场化融资方式对城镇化进程中的金融支持具有重要意义，政府在非债务融资情况下，既盘活了城市存量资产，也拓宽了融资渠道。

    基础设施产业投资基金模式，是我国借鉴西方成熟的“私募股权投资基金”概念和运作模式提出的一种具有中国特色的投资基金形式。基金通过出售基金份额募集社会资金，由专业基金管理人进行管理，以一定方式进行投资，形成风险共担、利益共享的收益机制。基础设施产业基金能够弥补城镇化建设的资金缺口，可由政府、开发区或城投公司与金融机构共同发起设立，财政资金、金融机构、大型企业、社会资金投资认购。这样，政府财政只以少部分资金出资，即可撬动几倍甚至几十倍的社会资本参与到城市建设中。

    城投债模式，即城市建设投资债券，是由政府融资平台公司在证券交易所或银行间市场发行的企业债和票据。由于具有地方政府信用支持，城投债具有信用等级高、回报稳定的特点，目前已成为地方政府筹集城市建设资金的重要渠道。

    鼓励和加快社会资本参与城市建设，应从以下几方面加大政府推进力度。

    完善有关法律体系。鼓励社会资本投资城市基础设施建设，不仅需要政策支持，而且也需要法律保障，市场经济发达国家基本都有专门针对社会资本参与城市建设的立法。目前，我国法律对资产管理公司、证券期货交易主体的法律地位以及证券化破产隔离等尚未做出明确规定；有些法律法规在一定程度上却限制了资产证券化实施，如《证券法》第16条对公司发行债券的条件作了严格的限制。

    树立城市经营理念。现代城市治理模式越来越趋于多主体的相互合作，政府不是城市经营的唯一参与者，城市经营主体应该是多元主体，包括城市政府、企业、社会公众及非营利性组织。因此，在城市建设投资中，要树立以地方政府为主导，培育多元化投资主体，让更多有限责任主体按照市场规律参与城市建设，实现收益与风险共担的理念。

    大力发展投资机构。社会资本参与城市建设往往通过机构投资者投资，通过机构筹集分散资金，认购债券、股票、信托、基金等方式，为市政建设提供资金支持。与个人普通投资者相比，机构投资者专业化投资水平一般要高，价值投资理念及风险意识更强。同时，社会资本参与城市建设涉及法律、证券、评级、审计、项目设计等多方面，需要技术性、专业性很强的专业中介团队提供服务。因此，要大力发展机构投资者及中介机构，培育良好的社会资本参与城镇化建设的生态环境。

    （作者单位：武汉大学经济与管理学院）