让信访回归法治轨道

    党的十八届四中全会对依法治国进行了全面部署，提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，这为破解困扰各级政府多年的信访困局指明了方向。

信访困局，根源在于偏离法治轨道

    信访制度是具有中国特色的纠纷解决和民意表达机制。早在新民主主义革命时期，毛泽东领导的中国共产党人就非常重视人民信访工作。新中国成立之后，信访工作在了解民情、化解矛盾和提供决策参考信息等方面发挥了重要作用，特别是在司法救济制度不健全的情况下，在保障人民权利方面发挥了不可替代的作用。但是，随着改革不断深入，社会利益格局发生重大调整，人民价值观念发生重大变化，信访出现了许多新问题。信访量一直高位运行，信访内容涵盖经济、社会等各个方面，群访、越级访、重复访等不良上访行为时有发生，一些人信访的目的已经异化为捞取个人利益。虽然各级党委、政府投入了大量人力物力，做了很多探索和创新，但实际效果并不如意，群众“信访不信法”的态势没有得到根本扭转。

    信访困局的形成，缘于理解制度错位。一是向上反映问题与就地解决问题的理解错位造成越级上访。上一级政府希望通过群众信访来发现下一级政府工作中的问题，通过转信、办信的方式让下一级政府就地解决问题，不希望群众越级上访。群众了解这一点后，更加相信上级政府更能解决问题，有问题不找本级政府，而找上级政府，甚至是中央政府，导致越级上访量居高不下。二是反映情况和解决问题的意图错位导致集体上访。上访者的目的是解决个人或群体的具体问题，而上级机关却希望从个别的信访中发现普遍性问题，作为制定或改变政策的依据，了解这一逻辑后，上访者就有意将个人的问题普遍化，以期引起上级领导的重视，造成集体上访比例不断增加。三是了解情况和施加压力的错位导致重复上访。信访制度设计是以方便快捷的信访为主，但由于上访者考虑写信不能对政府形成压力，宁愿一次又一次的登门上访。四是信访权利和责任不对等造成恶意上访。虽然信访条例对上访者的行为做出了各种规范，但是违反规范后的处罚不能够对恶意上访者起到震慑作用。

    信访困局的加剧，在于坏的示范效应。由于严格的信访考核，基层政府迫于压力和上访人妥协，很多该由法律手段解决的问题，在行政干涉下得到了解决；很多法律作出明确判决事项的案子，信访人通过不断信访施压，迫使基层政府突破底线，让上访人得到了不该得到的好处；信访终结后的重复上访，还是要追究基层政府的责任，基层政府往往再次妥协，在群众中形成了“大闹大解决、小闹小解决”的坏示范效应。

    信访困局的根源，归于法治缺失。一是缺乏基本的法治观念。中国人几千年来的惧讼、仇讼的思维惯性，让群众更加习惯于维权找领导，通过信访施压，找领导签字，来解决自己想要解决的问题，形成“信访不信法”的思维定式。二是缺乏健全的法律体系。现行规范信访行为的只有国务院颁布的《信访条例》，是行政法规，信访本身无法可依。三是缺乏坚定的法律执行。很多信访事项的形成，往往是政府不依法行政造成的；很多本应诉诸法律的问题，当上访者把问题反映到上一级政府后，通过行政干预解决了问题，降低了司法权威。四是缺乏有效的法律救济。现行法律救济制度还很不完善，群众需要维权时，很难得到及时有效的法律援助，走上信访之路也是无奈的选择。

破解困局，根本在于回归法治

    毋庸置疑，在法治体系逐步健全的过程中，信访制度还将发挥它独有的作用。当前体制下，让信访回归法治轨道是根本出路。

    信访立法让信访有法可依。“信访和中国每个公民都有关系，它所包含利益诉求维护的内容需要一部强有力的法律来规范。”信访立法势在必行。信访法的作用就在于进一步约束公权力的行为，让人民群众的利益得到更有效的维护。通过信访立法，将信访的职能进一步明晰，将上访的权利和义务进一步明确，将受理范围和处理程序进一步规范。通过立法，真正实现诉访分离、权责对等、程序规范，起到规范政府行政行为和上访行为的根本性作用。

    依法执政将让法治成为国民信仰。党的领导是社会主义法治最根本的保证，党的十八届四中全会强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。依法执政，体现了中国共产党全心全意为人民服务的宗旨，体现了党除了代表和服务中国工人阶级和最广大人民群众外没有自己特殊的利益的根本属性，体现了充分保障人民权利、实现公平正义的决心。依法执政，意味着法无例外，一切依法办事，通过科学立法、严格执法、公正司法，实现全民守法。从严治党、依法办事，法律将成为指导一切行为的最高准则，成为全体人民的内心信仰，“信访不信法”再无生存的土壤。

    依法行政将让依法办事深入人心。依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。依法行政，意味着政府将不会因为不当行政行为侵害群众权益，从源头上解决行政干涉司法的问题，破解“不依法行政—损害群众利益—上访—更高级别行政干涉司法”的怪圈。依法行政，要求政府对于群众的诉求及时做出回应，依法进行处理，把矛盾化解在萌芽状态、解决在当地，真正做到有理诉求解决到位、无理诉求教育到位、行为违法处理到位。依法行政，将让一切都回到法治的轨道上来，依法办事、依法维权、依法处理成为人们普遍认同的行事准则。依法行政，将改变依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访。

    健全的法律制度将让法律更有权威。公正司法让法律更有公信力。公正是法治的生命线，通过完善依法独立公正行使审判权和检察权制度、优化司法资源配置、推进严格司法、保障人民参与、加强司法监督，人民将在每一个司法案件中感受到公平正义。严格执法让法律更有执行力。法律的权威来自坚决的执行，通过严格执法，健全相关制度，法院执行难的问题将得到根治，因执行不到位引发的涉法涉诉信访将大大减少。司法救济让法律更有亲和力。法院由立案制改为登记制，凡可由法律解决的问题法院都必须立案，随着司法救助体系进一步完善，司法救济门槛进一步降低，群众有事找法律将成为一种习惯。

    （作者为中共常德市鼎城区委副书记）