改革完善农业转移支付制度

    过去十年，中央财政转移支付项目对实现粮食生产“十连增”和农民增收“十连快”发挥了至关重要的作用。今后，促进农业可持续发展，确保粮食等重要农产品有效供给，仍需继续强化财政支农转移支付，科学合理优化一般性转移支付和专项转移支付项目结构。

    促进农业生产已离不开中央财政投入。据统计，2005年以来，从三次产业对国内生产总值的贡献率来看，第一产业只有5%，远低于第二产业51%和第三产业44%的水平，由于第一产业对地方经济发展的贡献低、拉动能力弱，加上农产品初加工免征或减征所得税等税收减免政策，对地方财政收入几乎没有贡献，很难吸引地方政府增加农业投入的积极性，促进农业生产已离不开中央财政投入。

    调动粮食主产区政府农业生产积极性，需要加大一般性转移支付规模。长期以来，困扰粮食主产区的农业大县、经济小县、财政穷县的状况仍没有根本改变，只有建立完善利益补偿机制，大幅度增加一般性转移支付力度，尽快让粮食主产区人均财力达到全国或本省平均水平，满足基本公共服务均等化需要，才能从根本上解决其重农抓粮动力不足、财力不够的问题。

    事权和支出责任相适应的原则要求中央承担粮食和农业生产的首要责任，并强化专项转移支付支持力度。党的十八届三中全会《决定》明确要求：要建立事权和支出责任相适应的制度。粮食等重要农产品生产事关国家安全和社会稳定大局，理应进一步突出中央事权和支出责任，继续强化专项转移支付支持。不仅如此，在很多农业领域，市场失灵与政府缺位往往并存，如农业污染防治、渔业资源养护、草原生态保护等事项，市场资金不愿来，地方政府也缺乏投入动力，只能由中央政府承担起主要支出责任。此外，一些农业公共服务需要跨区域协调且对其他地域影响较大的项目，比如动植物疫病虫害防控、农产品质量安全等工作，也需要中央政府的投入。

    需要强调的是，为确保强农惠农富农政策落到实处，财政支农转移支付项目需要“指定用途”。目前，我国地方政府财政收支普遍存在缺口，面对政府运转、公共服务、社会保障等不断增加的刚性支出，以及城镇化建设的巨大冲动，地方统筹使用中央资金，甚至改变支农资金用途的潜在风险很大。为确保粮食和农业生产调控目标的顺利实施，必须坚持实行支农项目专项转移支付管理，专款专用。

    如何改革完善我国农业转移支付制度？

    围绕促进粮食等重要农产品生产供给，坚持和不断巩固强化专项转移支付项目支持。现有中央财政支农专项转移支付绝大部分以促进粮食等重要农产品生产、农民持续增收、农业可持续发展等为主要支持内容，其中粮食生产相关支出就占到70%以上，均属中央应支持事权范围，应进一步强化中央事权支出责任。对实践证明行之有效的强农惠农富农政策，尤其是农业补贴、农业生态资源保护、农民培训、动物防疫等重大专项转移支付政策，应进一步做大做强。

    聚焦农业主产区，逐步建立有利于充分发挥一般性转移支付和专项转移支付优势的制度体系。按照一般性转移支付旨在实现财力均衡、专项转移支付重在促进粮食生产的思路，建立完善粮食主产区转移支付制度。大幅增加粮油猪大县奖励，增加一般性转移支付，尽快让粮食主产区人均财力达到全国或本省平均水平，满足基本公共服务均等化需要。要逐步取消粮食作物保险保费补贴等专项对地方政府特别是主产区的资金配套要求，在此基础上，加大促进粮食和农业生产的专项转移支付力度，针对性地支持促进粮食生产的重点品种、关键环节和重点区域。

    积极改革创新专项转移支付管理，切实解决项目管理中存在的资金使用管理效益不高问题。针对部分项目存在的交叉重复、小散零碎、管理过细等问题，2014年中央一号文件提出要整合和统筹使用涉农资金。笔者建议，一方面持续推动项目整合。按照支农投入总量只增不减、支持农业生产方向不变的原则整合建立一批影响大、体现中央政府调控意图的重大项目平台。另一方面尽可能将项目资金切块下达，具体管理权责一并下放地方，推动地方整合实施，中央重点做好监督审计与绩效考核，并完善对地方政府的激励与约束机制，形成中央与地方农业投入的合力。

    （作者单位：北京交通大学中国产业安全研究中心）