完善立法体制 提高立法质量

    ●读者提问

    党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。如何看待部门立法、完善立法体制、科学立法与民主立法等问题？

    十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），用了很大的篇幅来谈立法问题。应该说，新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长期努力，到2010年，我国如期形成了中国特色社会主义法律体系，总体上实现了有法可依。但同时，我们也要看到，虽然立法硕果累累，但立法的数量与质量并不成正比，一些立法的质量并不尽如人意。这也是为什么十八届四中全会提出要“抓住提高立法质量这个关键”的原因所在。

    《决定》直面我国立法存在的突出问题，有针对性地回应人民群众的呼声和社会关切，提出了完善立法体制、深入推进科学立法、民主立法的战略部署，并将完善立法体制、推进科学立法、民主立法作为提高立法质量的重要抓手。以下仅就其中的几个问题谈谈笔者的感想。

    一、关于人大在立法中的主导作用。《决定》提出要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。立法是一个过程，有立法的准备阶段、从法案到法的阶段及立法完善阶段。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用应当是在整个立法环节。我国现行的法律已有诸多的规定，在具体的措施上，《决定》特别提出了人大在法案起草环节的主导地位，规定要增加专职常委比例，建立健全立法专家顾问制度。可见，《决定》对立法工作队伍建设非常重视。

    二、关于部门立法的问题。在现代社会，许多复杂的、事涉专门技术的法案主要是由行政部门起草的。在我国，部门立法现象备受诟病，原因是行政部门借助立法的方式使部门利益合法化，或者通过法律确认部门利益，争权诿责现象较为突出。《决定》特别提出要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上，有效地防止部门利益。具体措施包括：完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制；对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估；探索委托第三方起草法律法规草案等。

    三、关于完善立法体制的问题。我国现行的立法体制是统一而分层次的，国家立法权由全国人大及其常委会统一行使。完善立法体制关键是要处理好三对关系：一是要处理好党的领导与人民当家做主、依法治国之间的关系；二是要处理好立法机关与行政机关的关系；三是要处理好中央立法与地方立法之间的关系。《决定》特别提出了地方保护主义法律化的问题，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法制的统一。因此，《决定》提出要禁止地方制发带有立法性质的文件，同时强调依法赋予设区的市地方立法权。结合已经提交审议的立法法修正案草案来看，中央一方面在放权，另一方面又有意限缩较大的市的立法权限范围，形成“中央—省—市”三级分层立法体制。这种分层立法体制的革新，以及由此而引发的立法权配置都需要我们进一步研究。

    四、关于科学立法与民主立法的问题。《决定》提出要深入推进科学立法、民主立法，并强调加强人大对立法的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化，健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，健全立法情况反馈机制。《决定》提出，立法应广泛凝聚社会共识。因为承认社会分歧与利益多元化，也才有承认社会共识的问题，而要凝聚社会共识，其根本途径在于商谈或协商，体现在立法的领域就是立法协商。立法协商不仅仅指政协式的协商，还包括中国共产党同各民主党派、社会各界代表人士展开的立法（前）协商，以及有权立法机关与国家机关、社会团体、公民个人等进行的协商。

    落实四中全会部署，必须以法治方式进行。当务之急是完善立法体制，提高立法质量。

    （作者系厦门大学法学院教授）