推进基层治理法治化

    基层治理法治化，就是要在党的领导下，按照法律来管理基层事务，即基层的政治、经济、文化等一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规范化、法律化的轨道。基层法治建设，是依法治国在基层的具体实践，是依法治国的重要组成部分。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于维护改革发展稳定大局，对于全面建成小康社会，都具有十分重要的意义。

一、推进基层治理法治化是实现依法治国的基础性工程

    党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。从现在到2020年这一阶段，是全面推进依法治国的关键时期，这就要求我们党必须从全局性、基础性、战略性高度出发来推进基层治理法治化。

（一）改革开放以来，基层治理法治化取得显著成效

    我国基层群众自治制度不断完善，村委会组织法、城市居委会组织法修订实施，地方性法规不断修订完善，社区居委会建设、社区服务体系建设、村委会换届选举、村级组织运转经费保障机制等文件先后下发，为城乡基层群众自治实践提供了有力的法律和制度保障。基层自治组织建设不断加强，载体不断健全，群众自治组织基本实现了全覆盖，新型城乡自治组织不断涌现。各地基层审判、检察、公安和司法行政机关及其派出机构建设不断健全，司法服务更加贴近群众、便利群众。随着一系列有关法律法规颁布，基层民主法制建设相关法律体系基本建立。可以说，经过30多年的发展，我国基层治理已经步入制度化、法治化的轨道。

（二）我国基层治理法治化存在的问题

    基层法治建设是一项长期而艰巨的任务，经过这些年的努力，取得了很大成效。但客观来看，与依法治国的目标任务相比还有很大差距，存在不少问题：在立法方面，立法冲突现象突出，下位法与上位法相抵触，或者不同部门规范性文件相互矛盾冲突，在某些领域还存在立法漏洞，已经存在的社会关系没有法律法规来调整。一些立法过多地体现部门和地方利益，为部门和地方通过自行立法谋取自身利益创造了条件。比如，随意设置审批、特别许可和收费等。而与此同时，在一些行政法规、规章的起草、审查过程中，广泛听取意见特别是听取基层群众意见不够。比如，在涉及城市建设、市场物业管理、消费者权益保护、拆迁管理办法、环境资源保护、见义勇为等方面，由于举行立法听证不够规范，一方面造成群众意见很大，另一方面严重影响了行政法规、规章的质量。另外，一些法律法规中的具体条款已经不适应全面深化改革的要求，没有及时进行“立、改、废”，在一些基本法和单行法之间、法律法规与实施细则之间、原则规定与具体措施之间，还没有完全配套，必须抓紧研究、抓紧改。在基层法治队伍建设方面，公检法力量和行政执法力量不足问题很突出。以浙江省为例，浙江全省常住人口接近5500万，而警力不到7万人，万人警力约12.5人，基层警力更为不足。法官、检察官配置也严重不足，全省法院编制不到1.4万人，一名法官一年平均要办近200个案件，难以确保办案质量。政府法制机构力量更为薄弱，有的县级政府法制机构只有2—3人，有的还是兼职，难以适应履职需求。在社会法治意识方面，部分基层干部人治思维和官本位思想仍很严重，习惯于“做工作”“讲人情”的工作方式，凭经验和个人想法作决策、下命令，甚至不懂法、不用法，有法不依、执法不严。基层群众法律意识不强，学法、守法、用法氛围不浓，“信访不信法”“越法违法维权”较为普遍，基层法治意识整体亟须增强。

（三）推进依法治国，必须打牢基础

    基层是社会的细胞和基础，基层法治建设水平的高低，直接影响着国家治理体系和治理能力现代化，直接影响着国家整个法治化进程。基础不牢，地动山摇，实现依法治国的目标，必须以基层为基本载体。当前，我国经济社会发展进入新阶段，由于城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和贫富差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，而产生的社会矛盾和问题大量存在于基层，基层化解矛盾和维护社会稳定的任务在增加。特别是随着我国城市化、现代化进程加快，城市制度结构和社会结构加速转型，城市基层治理日益复杂和任务加大。与此同时，城市基层治理组织体系不适应性日益突出，城市法治型、服务型政府建设相对滞后，社区居民参与基层治理的积极性不高，城市基层社会矛盾和不稳定因素层出不穷，维护社会稳定成为城市基层治理方面的重要任务。面对新的形势，要密切干群关系、理顺群众情绪、解决各种纠纷、有效解决各种影响社会稳定的矛盾和问题，必须运用法治的手段，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。可以说，基层治理法治化是为改革发展稳定大局保驾护航的必由之路，是落实依法治国的必然要求，也是我们党执政为民的必然要求。

二、充分发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用

    党的十八届四中全会强调，要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民意识，提高依法办事能力。这是我们党根据全面推进依法治国的新形势，对基层党组织和党员干部提出的新要求，具有很强的指导性和针对性。

（一）发挥基层党组织在基层治理法治化中的关键作用

    目前，我国有430多万个基层党组织，共有8600多万名党员活跃在这些组织中。基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项任务的战斗堡垒，也是提高社会管理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量，只有全面推进基层党组织建设，才能牢牢把握依法治国的总体要求，真正把治理法治化落在基层、落在实处。要充分发挥党的理论优势、政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众的优势，努力把基层党组织的组织资源转化为基层治理法治化的资源。要把抓基层、打基础摆在更加突出的位置，加强和改进基层组织建设，引导基层党组织围绕基层法治建设，确立工作目标、工作内容、工作方式、工作机制，着力解决影响和制约法治建设的突出问题，充分发挥出基层党组织在基层治理法治化中的领导核心和政治核心作用。进一步强化街道党工委和社区党组织对辖区内各类组织的党建工作的领导和统筹协调。以街道和社区为平台，健全完善党组织和党员联系服务群众的工作体系，推动社区（街道）党员服务中心等服务网络建设，形成开放式、综合性、互联互通的服务体系。抓好农村基层党员干部理想信念、党的宗旨教育、廉政教育和法治教育，增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力。

（二）增强基层干部法治观念、法治为民的意识

    基层干部直接与人民群众面对面地发生具体行政行为，基层干部能否依法执政、依法办事，就直接影响着法律在群众中的威信，直接影响着群众对民主法治建设的信心。我们党确立依法治国、大力推进社会主义法制建设已有多年，人民群众的法制意识、维权意识已大为提升。与此同时，我们也看到基层干部中不学法、不懂法、不用法，甚至徇私枉法现象还大量存在，有法不依、执法不严的情况还较为普遍。在碰到诸如食品安全、环境污染、计划生育、教育医疗、土地征用、房屋拆迁、拖欠工资、黑车营运、社会治安、民间纠纷等难点热点问题时，还习惯于用“老路子”“土办法”去解决，甚至“卖关系”“送人情”，以权代法、以言代法、以情代法，严重损害了群众利益，导致社会矛盾增加，影响了社会和谐稳定。在推进基层治理法治化过程中，需要把依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件，以教育引导基层干部切实增强法治意识。基层干部特别是领导干部要充分认识依法办事的极端重要性，着力强化依法决策、依法行政的意识，真正把依法办事作为行动自觉和行为准则。

（三）加强基层干部依法办事能力建设

    面对新形势、新要求，广大基层干部要切实把提高依法办事能力作为一项重点任务。一要积极培育和树立法律意识和法律信仰，认真学习中央关于全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的决策部署，学习掌握中国特色社会主义法律体系，自觉运用法治思维和法治方式推进各项工作。二要加强制度建设，及时把工作过程中的成熟做法上升为法律制度和工作规范，切实把司法行政工作纳入法制化、制度化、规范化的轨道。三要坚持依法决策、科学决策，在制定出台政策措施、组织实施项目、安排部署工作时，要对是否合法合规进行论证，确保重要决策和改革措施符合法律法规的规定。四要完善决策机制，加强决策风险评估，创新群众参与方式，充分利用公开征求意见、召开听证会等方式，广泛听取群众意见，集中民智、汇聚民意，增强决策科学性、可行性、有效性。五要深入推进公正廉洁执法，切实规范执法行为，强化执法监督，严格落实执法责任，增强执法公信力。

三、加强基层法治机构和法治队伍建设

    党的十八届四中全会提出，要加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。这就明确了推进基层治理法治化的前进方向，提出了基本要求。

（一）加强机构和队伍建设

    加强基层法治机构建设，着力解决法治机构设置不完善、法治机构队伍不稳定和人员配备不足、法治工作物质装备和经费保障机制不健全、行政执法监督工作不到位等问题，努力提高基层法治机构工作能力。加强基层人民法院、检察室、公安派出所、司法所等派出机构建设，建立农村基层大法治网络，整合县一级公检法司力量，组建县、乡、村三级联动的法治网络。在边远乡村设立便民诉讼站、诉讼联系点并选聘诉讼联络员，在人口相对集中的地方设置巡回审判点，大力推行巡回收案、办案，最大限度服务群众。完善基层治理体系，在县乡村建立综治工作机构，实行干部联村维稳制度，加快推进农村社区网格化管理，完善村干部议事制度。加强社区成员代表大会和社区议事协商组织建设，加大城市街道—居委会体制改革力度，进一步整合社区内部治理资源，完善社区单位参与基层治理的协商合作机制，加快形成以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、各类社区中介组织充分发挥作用的新型社区组织结构。

（二）建立重心下移、力量下沉的法治工作机制

    积极创新社会治理方式，提升预防、化解社会矛盾的水平。要把源头治理、动态管理、应急处置结合起来，完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制，变事后处置为事前预防，变治标管理为治本管理，努力掌握预防化解社会矛盾主动权。要创新和完善社会管理的各种机制，建立健全重大决策社会风险评估机制，努力在改革发展中解决矛盾，促进经济社会发展。继续强化人民调解中心，按照“统一受理、集中梳理、归口管理、依法办理、限期处理”的原则，发挥和强化人民调解中心组织听证对话、社会舆情研判、稳定风险评估、指导重大纠纷排查调处等综合功能。要以法治为依据健全完善处理社会矛盾和冲突的机制，构建民意吸纳和利益制度化表达机制，探索建立听证、评议、监督、举报、行政效能考核等多种形式的表达诉求渠道，保障城市居民的知情权、咨询权和监督权。结合农村社会建设，拓宽农村社情民意表达渠道，建立健全矛盾纠纷排查调处机制，依法妥善解决农村社会的苗头性、倾向性问题。

（三）推进法治干部下基层活动

    开展好法治干部下基层活动是推进基层治理法治化的有效途径。要积极引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，为他们在基层工作创造条件，帮助协调解决困难。扎实推进信访接待下基层，有效利用“信访接待日”等形式，做好干部带案下访、专题接访、重点约访等工作。深入开展“法律援助服务为民”主题活动，建立便民化法律援助服务体系，加强法律援助工作站和法律援助队伍建设，扩大法律援助范围，提高法律援助质量。加大普法宣传力度，充分利用各类“中心、展馆、公园、广场、街区、长廊”等场所建立法治文化阵地；广泛开展“法律进村庄、进社区、进企业、进工地、进学校”等专项宣传活动，努力提高法制的社会影响力；大力宣传基层法治建设中的先进典型，通过各种形式交流好经验好做法，不断激发法治干部下基层的积极性、主动性和创造性。（作者系全国政协机关党组成员、办公厅研究室主任）