首页English
  • 时政
  • 国际
  • 时评
  • 理论
  • 文化
  • 科技
  • 教育
  • 经济
  • 生活
  • 法治
  • 军事
  • 卫生
  • 健康
  • 女人
  • 文娱
  • 电视
  • 图片
  • 科普
  • 光明报系
  • 更多>>
  • 报 纸
    杂 志
    光明日报 2014年12月04日 星期四

    公私合营的PPP模式既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务,又能减轻政府公共财政举债压力,但这并不意味着地方政府就可以将融资难和债务问题寄托于此,值得思考的问题是——

    如何实现政府和市场双赢?

    作者:本报记者 鲁元珍 冯蕾 《光明日报》( 2014年12月04日 10版)
    CFP

        北京地铁4号线的建设由于引进了49%的港铁股份,大大降低了财政成本,提高了项目运营效率。日前,北京京港地铁有限公司与北京市政府签订了地铁14号线、16号线的合作协议,将延续4号线的模式,两条线路共吸引社会投资的额度达到300亿元。

     

        北京地铁建设被视为PPP成功的范例。PPP(Public-Private-Partnership)意指公私合营的伙伴关系,作为政府和社会资本合作的模式受到广泛关注。与传统的投融资模式相比,它既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,又减轻政府公共财政举债压力。

     

    “公私合营”的融资新模式

     

        2003年中信集团联合体与北京市政府签订合作协议,鸟巢成为我国第一个采用PPP模式的公益性项目;2005年以来,北京有11个项目实现市场化运作,融资100亿元人民币。

     

        今年8月7日,重庆一批PPP项目集中签约,项目涉及交通设施、市政基础设施、土地整治等共10个项目,资产总额达1000亿元。

     

        专家普遍认为,从发展角度看,随着城镇化步伐加快,基础设施建设资金问题凸显,PPP模式越来越受到青睐。日前,国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,明确在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域需要进一步创新投融资机制,并建立健全政府和社会资本合作机制。

     

        然而,这是否意味着地方政府就此可将融资难和债务问题寄托于PPP模式?国务院发展研究中心产业经济研究部主任钱平凡表示,PPP更多的是一种管理模式的革新,并不是每个项目都适用。它的意义在于价值共创、风险共担和收益共享,是当今资源共享社会的大趋势。

     

        国家行政学院教授褚松燕认为,PPP模式可以应用在社会建设,如养老等公共服务领域。“在我国,这种模式大多运用在大型基础设施项目上。在一些西方国家,政府与社会组织在社会建设方面的合作也已经比较成熟。此外,在快速城镇化过程中,人员流动性大,互信关系紧张,小微企业、社会组织在提供公共服务过程中可以促使人们重新构建信任关系。”

     

    市场机制可发挥更多作用

     

        国家发改委投资司巡视员欧鸿表示,关于“谁来投”的问题,就是要充分调动社会资本,特别是民间资本的积极性,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。

     

        从过去的政府深度参与项目,到放手市场,竞争机制可以更好地发挥作用。“因为PPP模式强调的是合作伙伴关系,即企业在业务、治理上的参与,政府要适应角色转变,避免过于强势而挡住民间资本的进入。”钱平凡指出,PPP模式可以避免过去政府独资的弊端,在治理结构上更加科学。

     

        然而从企业角度来看,大多基础设施的PPP项目利润微薄,回报时间长,存在一定风险,因此,做好前期的规划和评估是吸引民间资本进入的前提。财政部部长楼继伟曾公开表示,PPP模式就是微利,但回报稳定,微利还要吸引资本,一定要认真界定好双方的权利和责任,实现双赢。

     

        “民营企业参与必然有收益的考虑和风险的担忧。”钱平凡认为,“不过企业还会有其他方面的考虑。比如蒙华铁路项目就有能源企业的参与,除了直接经济利益外,还有方便煤炭运输等长远收益存在。”有效吸引社会资本的投入,释放民间资本的活力,政府财力也可以运用到更急需的民生领域。

     

    政府如何加强监管

     

        PPP项目也有不少失败的典型。20世纪80年代的英法海峡隧道项目,隧道建设周期和开通运行时间的拖延使得公司长期背负巨债,最终申请破产。

     

        很多人注意到,由于缺乏经验,项目前期的市场调研等准备工作不足,运营过程中的决策错误等造成了企业在财务上的亏损;政策变更等不稳定因素造成的风险,也暴露出制度上的不完善。褚松燕认为,PPP项目前期评估中不仅要考虑财力和成本收益核算,还要考虑合作伙伴选择、可持续性的问题、社会稳定和影响等多方面因素。

     

        清华大学建设管理系教授王守清曾表示,PPP项目的监管一是体现在项目立项和准入上,二是项目建设运营时期的绩效监管。对此,政府的职能从过去具体参与项目,更多转向风险的防范和监督,以解决市场失灵、服务和绩效不符要求等问题,从而保护公众利益。

     

        同时,PPP模式在完善发展过程中也涉及配套政策的跟进和相关法规的建立。“从目前的发展状况看,制度上需要更加规范。”钱平凡说,“同时,当前信息化、大数据的环境有利于PPP的发展,只有管理过程透明化、系统化,民间资本才能更放心地参与,模式运作才更加容易。”

     

        (本报记者 鲁元珍 冯蕾)

     

    光明日报社概况 | 关于光明网 | 报网动态 | 联系我们 | 法律声明 | 光明网邮箱 | 网站地图

    光明日报版权所有