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    光明日报 2014年11月08日 星期六

    对策建议

    在强化协同监管中促进金融创新发展

    陈欢 王曼怡 《 光明日报 》( 2014年11月08日   07 版)

        近些年我国金融产品不断创新、金融业态不断创新,多元化发展趋势明显。在这个大趋势下,如何加强金融协同监管,发挥监管的服务性功能,已成为各方关注的重点,迫切要求金融监管系统由协调为主向以协同为主转型。

     

    我国金融监管机制发展进入新阶段

     

        2004年,银监会与保监会、证监会三大监管部门,联合发布《金融监管分工合作备忘录》。这份文件明确了三个部门的职责分工,确立了“监管联席会议机制”和“经常联系机制”。这表明我国开始搭建金融监管协调机制基础,初步形成以行业自主监管为主,重大事件沟通、研究、协商解决的专业化的金融监管协调机制框架。但由于缺乏牵头部门,三方监管相对独立,业内整体金融监管相对缺乏,实际性协调的内容不多,力度不大。

     

        2008年,国务院办公厅印发了中国人民银行的“三定”方案,明确要求建立分层次的协调机制,鼓励监管部门各自寻找合作伙伴进行探索。随后,银监会和保监会签订《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》,开展相关的监管合作。应当说,三大监管机构自行选择合作监管,有助于构建金融协同监管的组织框架,实质上迈出了金融监管由协调监管为主向合作监管的关键一步。然而,与当时一些金融企业的混业经营趋势相比,合作监管的步子迈得还不大。

     

        2013年8月,国务院批复中国人民银行提交的《中国人民银行关于金融监管协调机制工作方案的请示》,同意以部际联席会议制度形式建立由人民银行牵头,银监会、保监会、证监会和外汇局参加的金融监管协调机制,进一步强调加强金融协同合作新常态监管。随着我国综合性金融集团的出现,尤其是2012年平安集团与深发展合并,金融多元化趋势明显。实质性、持续性、全方位的金融监管协调机制适应了这一趋势。这成为我国金融监管改革的一个分水岭。

     

        从10年来我国金融协同监管体制的演进过程来看,我国金融协同监管体制已从试点进入到实质性构建阶段。与10年前的金融监管体系相比,我国现阶段金融协同监管体系面临的形势更为复杂,改革创新的任务更为艰巨。

     

    新阶段金融协同监管面临的新挑战

     

        伴随我国进入经济改革转型期,金融也处于大转型、大发展的关键时期。同业业务、第三方支付、影子银行业务、互联网金融等跨行业金融创新正在蓬勃兴起。与此同时,在金融创新进程中也不可避免地伴生某些负面现象。金融业务的跨行业成为趋势,使得金融风险极易脱离监管,为滋生“伪创新”的套利业务提供了空间。第一,在银行间市场上,以兜底暗保规避监管规模约束的同业业务创新异化,“资金池”运作模式信用风险隐患增多。第二,在担保业市场上,以资本运作为目的的担保创新异化,资金链断裂风险加大。第三,在互联网金融市场上,以低门槛高回报转嫁风险的融资平台创新异化,网站卷款案件时有发生。第四,在企业信贷市场上,以融资性采购替代生产性采购的互保联保贷款模式创新异化,大宗商品融资骗贷事件多发等等。

     

        这些发展中出现的新问题给金融有效监管带来极大的挑战。客观地看,单个监管部门由于其职能约束,监管方式的局限,监管手段的陈旧,无法针对这些金融创新潜在风险进行事前防控。因此,如何对金融创新带来的风险进行有效管控,既保障创新业务健康发展,又不会引发系统性风险,成为构建高效监管协同机制面临的新挑战。

     

    新阶段加强金融协同监管的总体考虑

     

        树立协同监管理念,强化监管服务性功能。协同监管具有很强的系统性,强调各监管主体在目标、行为和主要责任上的统一性。应通过多方协同助力,发挥合力作用,从被动管制业务规避风险向主动积极疏通业务分散风险转型。

     

        优化协同监管评价体系,把控预期风险。我国金融业仍处于快速发展期,一方面发展空间巨大,另一方面也带来了相关制度建设的滞后。例如,各方面数据采集收集相对滞后于业务发展速度,不同监管部门间数据互通不便,实践中主要依赖于数量、规模等传统指标衡量业务和机构的发展情况和风险情况。

     

        明晰协同监管权责,加强重点监管。监管错位与监管缺位的主要根源均为监管权责不够清晰。对于我国近年来大规模兴起的金融创新产品和服务,监管错位会影响监管的服务功能作用,打压市场创新的积极性和阻碍新业务发展;监管缺位则会为金融创新的推广埋下重大安全隐患。因此,需要明晰监管权责,由原先的机构监管转向功能监管,对新的金融产品和业务、对于创新产品的监管应采用分层管理办法。

     

        引入协同监管“负面清单”制度,鼓励金融创新。伴随利率市场化、汇率市场化的到来,金融产品的国际化步伐越来越快,寻找和借鉴引入国外新的金融产品和服务是个接地气的过程,同时也是在不断试错的过程。建议在现有传统金融业务“正面清单”监管方式基础上,引入金融监管的“负面清单”制度,将易引发系统性和区域性风险的领域排除,有利于监管工作中的责任划分和担当,有利于鼓励金融机构进行创新尝试。

     

        完善协同监管法制建设,构建协同监管机制。一方面,我国当前的一行三会联席会议制度还不是常设决策机构,只是沟通机制。吸取我国前两轮金融监管协调机制运行不畅的教训,需要探索如何建立联席会议效率评价体系和保障体系,确保联席会议精神得到落实,并取得良好效应。另一方面,针对中央和地方在金融监管方面的分工,需要改变传统的凡是跟金融相关的业务和金融机构全部交给专门的中央政府设立的金融监管机构来负责监管的一刀切式垂直型管理,采取分级差异化监管。

     

        (作者单位:首都经济贸易大学)

     

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