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光明日报 2014年11月06日星期四

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“民告官”迈入2.0时代

——解读新修改的行政诉讼法

本报记者殷泓《光明日报》（ 2014年11月06日 07 版）

CFP

行政诉讼，也就是俗称的“民告官”。1989年，行政诉讼法制定出台，并于1990年10月1日起施行。多年来，面对行政诉讼“立案难、审理难、执行难”等问题，人们反映强烈。

11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议高票表决通过了修改行政诉讼法的决定。这是党的十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法实施24年来作出的首次修改，标志着“民告官”正式迈入2.0时代。

新修改的行政诉讼法如何破解“三难”？对于作为起诉方的老百姓、审理者的法官、被诉方的行政机关及其责任人来说，新法将给他们带来哪些变化？

百姓：顺利打开“立案”大门

长期以来，行政诉讼饱受诟病的一个重要方面就是“立案难”。最高法院的数据显示，近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，而去年一年全国法院受理的案件总和超过千万件。

北京才良律师事务所合伙人李金平告诉记者，在他的经历中，一些法院特别是基层法院，总有“办法”把行政案件拒之门外。比如，有的法院接到起诉书，既不登记也不给收据，只是说“回去等通知”。这一等，可能是几天，也可能是几个星期，甚至几个月。

“好不容易等到通知了，有的法院会说材料不全，给打回来。等我们补好法院需要的材料，法院可能又会说还缺别的什么材料，又给打回来。”李金平说。

职业律师立案尚且如此困难，普通老百姓打行政官司的艰辛可想而知。

新修改的行政诉讼法从多个制度设计层面，为老百姓打开“立案”大门，畅通“立案”渠道。

新法首先扩大了受案范围，将对征收、征用及其补偿决定不服的，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行政行为纳入了受案范围。

“对公民权利的保护不再仅限于人身权和财产权，是这部法在制度建设上的一个进步。”中国政法大学教授王敬波认为，进一步明确列举可诉行政行为的情形，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。尤其是将拆迁、社会保障等老百姓最迫切期待解决的争议纳入可诉范围，具有重要意义。

受案范围扩大了，但法院碍于行政机关的压力不立案怎么办？新法对此明确规定：行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇认为，把这个要求写进总则体现了对法院独立行使审判权的保障。这是四中全会精神在行政诉讼法修改中的一个重要体现和具体化。

那么，到了立案的最后一个实施环节——递交诉状，还会不会受阻？对此，新法除规定书写起诉状确有困难的可口头起诉外，还明确：法院在接到起诉状时对符合法律规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。

新法同时规定，对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级法院投诉，上级法院应当责令改正，并对相关人员依法给予处分。

王振宇认为，新法的这些具体规定，将进一步规范法院的立案工作，切实保障公民能依法立上案，用法律的武器维护自身合法权益。

法官：审理不再躲躲闪闪

“审理难”，是行政诉讼的三大难之一。

老百姓顺利立上案后，最盼望的就是法官能做出公正判决。“很多案件法院虽然受理了，但往往是程序空转，案件久拖不决，根本解决不了实际争议。”李金平说。

新修改的行政诉讼法在立法目的中明确提出要解决行政争议。“行政诉讼本来有三大功能：监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益和解决行政争议，即监督、救济、解纷。”北京大学法学院教授姜明安指出，过去仅注重行政诉讼的监督和救济功能，而忽视了它的解纷功能。

“把‘解决争议’纳入行政诉讼目的是对行政诉讼性质、功能正确认识的结果，为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的依据。”姜明安说。

为了更好地解决争议，新法增加了调解制度。“原来行政诉讼不能调解，现在这个原则虽然还坚持，但规定有关行政赔偿、补偿等例外情形可以调解，这对于解决争议将起到重要作用。”姜明安说。

行政案件主要的管辖体制是属地管辖，由于地方法院的人、财、物都受制于地方政府，“民告官”也就成了烫手的山芋，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。“法院受到的外来干扰太多、制约太多。”中央民族大学法学院教授熊文钊指出。

为了减少地方政府对行政审判的干预，新修改的行政诉讼法引入了集中管辖和提级管辖两种方式。一是规定高级法院可以确定若干基层法院，跨行政区域管辖一审行政案件；二是对县级以上地方政府提起诉讼的案件，由中级法院管辖。中级法院也可以跨行政区域管辖一审行政案件。

“这是解决司法公正，防止地方对司法进行干预的重要制度，也符合四中全会的精神。”王振宇表示，“今后有了这些制度的保证，大家应该有信心，法院能够排除外来干扰，独立、公正地审判好行政案件。”

官员：出庭应诉履行判决是法定义务

“告官不见官”是行政诉讼实践中面临的一个尴尬，这也让办案法官颇感无奈。“来出庭的都是作为行政机关代理人的律师，他们既不了解具体工作，又什么都做不了主，老是要回去商量，反复开庭，浪费司法资源，也让起诉的老百姓怨声载道。”王振宇说。

对于这个突出问题，新法明确规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。无正当理由拒不到庭的，法院可以将拒不到庭的情况予以公告，并可以向监察机关或被告上级机关提出依法给予其处分的司法建议。

“修改后的法律把行政机关负责人应当出庭应诉，放到了非常重要的位置。这也是特别强调，老百姓‘告官要见官’。”王敬波说，行政首长出庭应诉，一方面可以缓解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解决。

针对行政复议中维持率较高的情况，为了让复议机关履行职责，新法明确规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

“实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。这一修改有利于加强、促进复议机关履行法律职责、干预纠错，对该撤销的应该撤销，该变更的应该变更。同时有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做‘维持会’而导致复议公信力严重下降的现实困境。”姜明安说。

行政首长出庭应诉了，法院也判了，但行政机关就是不执行法院判决，行政诉讼走到最后一步又被卡住了，怎么办？

针对“执行难”问题，即行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，新法增加三项规定：一是对行政机关负责人按日罚款；二是将拒绝履行的情况予以公告；三是社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

“虽然‘拘留’会慎重使用，但直接按日罚行政机关负责人、在媒体上进行公示，还是非常有力度的。行政机关负责人碍于面子和社会舆论压力，肯定会积极履行的。”姜明安说。

修改后的行政诉讼法十大亮点

◆ 扩大受案范围

增加可提起诉讼的情形：对征收、征用及其补偿决定不服的，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的等。

◆ 行政机关不得干预、阻碍法院立案

行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

◆ 应当登记立案

法院在接到起诉状时对符合法律规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。

◆ 起诉期限延长到六个月

直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。涉及不动产的可延长至二十年。