借鉴国际经验 推动公共服务供给体系多元发展

    中共十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，“加大政府购买公共服务力度”。基本公共服务均等化、公共服务供给种类多样化已成为政府完善和履行公共服务职能的主要目标，供给主体和机制多元则是实现这一目标的主要手段。改革开放以来，中国社会经济结构的快速变化，凸显出过去在公共服务的提供方面是存在一些问题的，具体地体现在政府之外的主体参与公共服务提供的力度、范围、广度都非常有限。如何推动公共服务供给体系多元化发展，实现基本公共服务均等化，保障和改善民生，促进社会公平正义成为当前全面改革的重要议题。结合国外在推进公共服务方面的经验和做法，笔者认为中国增加公共服务主体的多元化可注意着力强化以下几个方面的探索与实践。

构建公共服务供给主体多元化体系

    公共服务供给主体多元化首先要突破政府垄断公共服务供给的窠臼和资源困境，积极引入社会力量、发挥社会参与公共服务供给的热情和特点，撬动社会资源，建立公共服务多元主体供给的新格局。比如，中国香港地区的大部分社会服务均由政府资助的非政府组织提供，2014-2015年香港社会福利署用于资助非政府组织提供服务的资助金高达119亿港币。美国每年也有数千亿美元预算用于服务合同外包及相关政策制定。

    其次要大力推进政府职能转变和事业单位改革，引入市场竞争，以公共利益为导向，平等对待社会组织参与提供公共服务，逐步建立政府与事业单位和社会组织以服务为轴心的新型政社关系。

    此外，还应积极培育社会组织，使其成为公共服务供给的重要主体，建立政府投入、社会参与的社会组织孵化平台，加强制定和落实各类社会组织扶持政策。坚持社会组织提供公共服务的公益性原则，引导公共权力和资源在社会组织生态系统内部合理流动和运行；建构社会组织社会问责、自律、公益信用责任体系，完善社会组织内生发展的生态系统；加强政府监管和风险防控，建立现代社会组织的监管体制。而加强法律制度建设，完善与公共服务相关的法律制度体系，也是实现公共服务供给主体多元化的必要保障。

建立健全公共服务供给机制

    建立健全政府购买服务机制，形成配套措施。要加强购买服务过程的动态监管，提高合同管理能力，推动制定和实施政府购买服务目录、政府转移职能目录和社会组织承接政府职能目录，完善信息公开、资金审计与监管、公共财政等相关制度，将制度监督与社会监督结合起来。香港政府采取整笔拨款的方式资助非政府组织提供服务的同时，建立了“服务表现监察制度”。美国则是采取了基于证据的合作管理，并建立了严格的服务合同监控程序。

    推动公益创投机制，挖掘和发现公共需求，搭建平台建立需求与供给的对接机制，激发社会活力，鼓励社会力量发挥各自优势投身公益事业；建立新型公益创投承载体，拓宽公益创投资金的来源、使用范围；改变无偿的现金资助方式，运用多种社会投资工具发展公益创投，并建立相应的退出机制；减少行政干预，发挥基金会等社会组织在公益创投中的积极作用，例如四川省城乡统筹基金会与地方政府合作开展的非经营性城乡公共服务供给项目，涵盖教育、医疗、养老、丧葬、农产品供应等民生类刚需产品及服务，极大地创新了社会公共服务的供给方式，再如广东省政府联合香港李嘉诚基金会共同开展的“集思公益幸福广东支持妇女计划”，社会效益明显；制定相关政策促进并引导公益创投的战略发展方向。

    加强政社合作机制，将公共服务的政府供给与社会供给有机结合，一方面有效对接与整合多方资源；另一方面发挥政府与社会提供公共服务的各自优势与特点，构建一个较为完备的公共服务供给体系。例如，欧美国家采取一种基于绩效的资本投资方式——社会影响债券（Social Impact Bonds），将非营利组织、私人投资者和政府三方利益整合起来，在公共服务领域实现非营利组织、投资人、政府、评估机构和中介机构之间基于各自利益需求的跨界合作。

推动公共服务供给资金来源多元化

    在推进公共服务供给主体多元化过程中，要注意探索公益领域多元融资渠道，鼓励基金会通过公益创投进入金融体系，设立公益性小额贷款、公益银行、公益信托等金融机构，鼓励其通过公益创投的方式投资公共服务，实现基金的保值增值，将金融市场与公益市场有机融合，推动形成公益产业链，促进公益事业健康有序发展。例如，孟加拉国的乡村银行（又称格莱珉银行）专为穷人提供小额贷款服务，在扶贫领域取得了巨大成功；而四川省城乡统筹发展基金会创建了引领公益事业标准化发展的聚合平台——PMIC，涵盖公益领域几乎所有创新业态，坚持线上线下双轨道运行机制，通过设立民生权益和公益创投专项基金，并积极筹划通过成立四川统发银行（公益银行）管理专项基金，并将项目委托社会企业运作，尝试以“留本捐息”的方式重新投入公共服务，以此发展公益性金融，构建公益性金融体系；规范公益金融市场，完善监督管理、风险防范和绩效评价等相关配套措施，保障公益性金融体系良性运转，避免非法集资等循环套利的乱象，为公益事业发展提供持续保障。

    鼓励和引导社会资本积极参与公共服务提供，特别是教育、医疗和养老等关系国计民生的领域，创新公共服务发展模式和投融资体制，充分发挥政府引导和市场作用，激活社会资本，增强社会活力；引导和鼓励金融机构投资公共服务。例如，社会影响债券就充分利用慈善资源，发挥其在支持社会创新项目发挥了积极作用，同时影响力产生的经济收益能够再投资到社会服务中去，形成资金循环投资链。

    通过公益创投鼓励和加大国有资本对公益性企业的投入；弘扬慈善文化，鼓励社会捐赠，鼓励企业践行企业社会责任，激活社区内生性资源、成立社区发展基金会用于社区共建；充分有效利用和激活各类慈善资源，大力发展公益慈善事业；建立社会组织基本法，完善慈善捐赠、税收优惠等相关政策和法律制度体系，优化公益融资环境，发掘公益事业潜在资源。

    （作者单位：清华大学公共管理学院非政府管理研究所）