从六方面重点建设法治政府

    读者提问

    党的十八届四中全会提出深入推进依法行政，加快建设法治政府。其中包括推行政府权力清单制度、完善重大行政决策法定程序、建立健全行政裁量权基准制度等一系列新举措。这些举措该如何落实？为完成“2020年基本建成法治政府”的目标，应重点从哪些方面入手？

    十八届四中全会《决定》首次明确法治政府的本质就是实施法律，足见建成法治政府对于全面推进依法治国有多么重大的意义。四中全会对法治政府建设提出了六个基本要求：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。这与2004年《全面推进依法行政实施纲要》中依法行政的基本精神是一致的，但是更加准确，也更加全面。

    根据《决定》的精神，建设法治政府需要重点做好六个方面的工作。

    一是要依法全面履行政府职能。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，建立权力清单制度。政府的机构、职能、权限都跟后面的权力清单有联系。关于权力清单制度，我们必须要了解权力清单从何而来？从权责法定的角度，应该是通过部门组织法和有关单行法明确规定部门的职责、权限。权力清单也就是把组织法和单行法里面授予的权力都放在一起。权力清单不光要晒出来，还需要进行评价，比如，这个职权应不应该交由政府来行使？能不能由市场或者社会组织自行行使？如果应该交由政府来行使，是否应该交由这个部门来行使？

    依法全面履行政府职能还需要解决“程序”的问题。目前，我国还没有一部统一的行政程序法。行政程序分散于具体的单行法律之中。不过，目前已经有十几个地方制定了行政程序办法或者规定，应该说，制定行政程序法的时机已经成熟。《决定》强调要完善行政程序法律制度，我们应该着手加快统一行政程序法的立法工作。

    二是健全依法决策机制。《决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，这对于抑制当前行政决策领域“拍脑袋决策”“一支笔决策”是有重大意义的。除此之外，我建议建立决策的成本效益评估机制，在作决策之前，就要考虑好决策的经济效益和成本问题，避免造成决策浪费。如果重大决策事项是在全国推行，那更要详细地计算，需要投入多少成本，会产生什么效益，可能有哪些风险和不利后果等。《决定》还要求建立重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制。这样严厉的追责制度能够倒逼行政决策制度科学、程序正当、过程公开和责任明确。

    三是深化行政执法体制改革。行政执法体制是一个很复杂的体制，各个部门、各个行业都不完全一样，比如有垂直领导的，有双重领导的，还有指导的。因此如何具体深化行政执法体制改革，还有许多迫切需要研究的问题。《决定》就这一问题指明了一个大致的方向，那就是要合理配置执法力量、深入推进综合执法、严格执法准入、加强执法协调。这些，都需要通过立法来解决，通过法律来加以规范。

    四是坚持严格规范公正文明执法。严格规范执法，就是要按照法律规定去严格执法。严格执法并不是要像以前那样，遇到违法行为，一律刚性处理，处罚没收；现在有了很大变化，虽然违法了，但先要告诉你为什么违法了，劝你改正，指导你应该怎样做，耐心教育。实在不听，再进行处罚。这样的执法，不但严格规范，而且是文明理性的。

    行政裁量权基准制度是一项可以有效促进公正的制度。法律规定无论怎么细，总不可能穷尽千变万化的实际生活。因此，政府在执法的时候，总要按具体情况在法定的范围内进行合理处理。什么情况这样处理合适，什么情况下那样处理更合适。这就需要有一个裁量基准的东西，按照不同的事实、情节、危害程度、主观过错等分别进行处理，操作起来才比较公正。

    五是强化对行政权力的制约和监督。制约就是要做到行政行为的各个环节，如决策、执行、监督都要互相协调、互相制约。监督制度也是多方面的，有党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，我们需要完善有关制度，努力形成科学有效的监督体系，增强监督的合力和实效。

    六是全面推进政务公开。阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。《决定》明确了“以公开为常态，以不公开为例外”的原则，也就是说，所有的政务信息都应该公开，除非法律另有规定。在公开的内容上，要一体推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。只要政务信息都切实公开了，政府的所作所为就被置于社会公众的广泛监督之下，腐败就没有了藏身之地，这对于当前的反腐败斗争来说，也是有重大意义的。下一步，我们有必要将已有的《政府信息公开条例》升格为信息公开法，用法律的规定保障政务公开工作稳步推进。

    总的来讲，《决定》里面关于“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的这部分规定，为我们在2020年基本建成法治政府确定了路线图，必将加快我们建设法治政府的进程。

    （作者系中国政法大学法学教授、中国法学会行政法学研究会会长）