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核心提示
■当前，在一些地区“非农化”和“非粮化”现象严重，少数地方土地流转的“非粮化率”超过60%
■要防止以“下乡投资”为名行“圈地”之实，采取有效措施保护农民利益
■既要避免土地撂荒和经营规模过于碎小，又要防止土地过度集中，人为“垒大户”
随着工业化、城镇化快速推进，大量农村劳动力持续向外转移，不少农村出现务农劳动力老龄化和农业兼业化、副业化现象，“谁来种地”问题比较突出。随着农民进城，大量土地闲置，土地流转在各地加速推进。
日前，中共中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对我国土地流转和规模经营提出新的要求。土地流转发展状况如何，面临哪些因素制约？如何完善农村土地流转机制，用活农村土地？如何保障农民土地权益，消除农民的后顾之忧？
“活命田”与“保险田”：2.7亿农民的困惑如何解？
今年，是安徽籍建筑工人吴岸林（化名）在北京工作的第十个年头。十年时间里，他曾供职于五个装修公司，现在已近不惑的他成了公司的技术骨干。
“作为一名瓦工，我们从事着装修中的第一项工作，每天与泥瓦打交道，整个人都像个‘泥人’。”谈到自己的艰辛，吴岸林一笑置之，“每天早出晚归，虽然生活在北京，却又离北京很远。”
“每年的春夏季节，是工作最忙的时候，最好的时候一天收入能到200元，而到了冬春，活就比较少。”吴岸林说，眼下，又到了装修的淡季了，每年这个时候才能抽出时间回老家看看。
如今，吴岸林妻子、儿子都在外务工或就学，妹妹、妹夫也在北京从事装修工作。在安徽老家，让吴岸林牵挂的就是年过古稀的父母和家中的4亩多农田。
“几亩地如果流转给村里的人一年下来也不到1000元钱，挣不到几个钱。”由于疏于打理，吴岸林家里的田地已经处于撂荒状态。
在北京，吴岸林住在他爱人单位提供的地下室里，虽然阴冷潮湿，可是每月不到400元的租金让夫妇二人觉得物有所值。
“也许有一天，北京不需要那么多建筑工，我就失业了，感觉没啥保障。可是想到老家的一亩三分地，就会感觉心里格外踏实，大不了回家种地嘛。”吴岸林说。
和吴岸林有着同样想法的农民还有很多。由于进城务工人员的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，他们往往把承包地看成“活命田”和就业“保险田”，宁可粗放经营或丢荒，也不愿将土地转手。
然而，随着大量农业转移人口进入城市，越来越多的农户把农业当副业，有的不再精耕细作，有的甚至出现撂荒现象，未来“谁来种地”的问题日益突出。
据统计，2013年全国农民工数量近2.7亿人，约占农村劳动力总数的45%。其中外出6个月以上的农民工达到1.7亿人，占农村劳动力总数的1/3。
中国社会科学院农村发展研究所研究员张晓山指出，在城镇化快速推进过程中，传统的农业生产方式面临新的挑战。根据第二次全国农业普查的数据，平均每个农业生产经营户只能经营9.1亩耕地，每个农业从业人员只能经营5.2亩耕地。这样，如果扣除物质成本后每亩耕地一年的净收益按500元计算，一个农业从业人员一年的纯收入2500元，还不如一个月打工的收入。
“显然，这样小规模的经营农户无法实现农业增效和农民增收的目的，也无法确保中国的粮食安全和使农民从事的农业经营成为体面和受人尊敬的职业。”张晓山说。
中央财经领导小组办公室副主任韩俊指出：“解决这个问题，关键是提升农业的经营规模，让农业经营有好的效益，让农民成为体面的职业，培养多种新型农业经营主体。”
针对2.7亿农民工的困惑，韩俊指出，我国的基本国情决定，在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障，农村土地经营权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。因此，发展适度规模经营，既要积极鼓励，也不能拔苗助长；既要避免土地撂荒和经营规模过于碎小，又要防止土地过度集中，人为“垒大户”。一些发展中国家之所以会在大城市周围形成大片的贫民窟，就是因为农民失去了土地，只能单向流入城市，即使没有就业机会也无法再返回农村，结果造成了许多严重的社会问题。我国实行的农村土地集体所有、家庭承包经营制度，是避免此类社会矛盾的重要保障。
“非粮化”与“非农化”：如何保障农民收益权？
又是一年收获季节，黑龙江肇东市五里明村农民徐凤玉的脸上挂满笑容。作为先锋玉米专业合作社理事长，他盘点着近年来的好收成：“农民以土地入股获得收益，土地保底收入从2010年每亩350元增长到2013年的每亩600元，租金收入3年翻一番，年底还能得到分红。”
为突破规模化经营的金融瓶颈，龙江银行与中粮信托合作开发“五里明”模式，在土地使用权和收益权分离的基础上，中粮集团利用信托功能优势，解决了现行法律下土地承包权不能贷款抵押的问题。
一点突破，全盘皆活。资本的进入让传统农业效益大幅增长，农民获得真正的实惠。
“五里明”模式让我们看到工商资本向农业输入现代生产要素和经营模式。然而，近年来以“下乡投资”为名行“圈地运动”之实的事件时有发生，“非农化”和“非粮化”导致农民利益严重受损。
河南省地方经济社会调查队发布的《河南省农村土地流转情况调查报告》显示，一般农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例从2010年的43.7%上升至目前的60%。
无独有偶，西北农林科技大学2013年“粮食主产区土地流转的现状及机制构建”的调研也印证了同样的结论。这一课题组对河北、河南、山东、安徽四省的土地流转进行了深入调查。结果显示，四个粮食主产省土地流转的“非粮化率”达61.1%，且流转规模越来越大。
“我国农村人多地少，如果不加限制地让工商企业进入农业的直接生产领域，大片圈地，会挤压农民就业空间和影响农村的稳定。”韩俊分析指出，随着工商资本进入农业、参与农地经营规模的扩大，迫切需要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。对工商资本租赁农户承包地要有明确的上限控制，要进行资格审查和项目审查。特别是要防止工商资本下乡租赁承包地后擅自改变土地农业用途，搞“非农化”或“圈而不用”，破坏农业综合生产能力。
来自农业部的统计显示，近年来，农村土地流转呈加快之势。截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。
在出现“非粮化”倾向的同时，当前土地流转还存在一系列问题亟待解决。“有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高。这些问题如果不解决好，就会影响到农村土地的有序流转和农业适度规模经营的健康发展。”农业部部长韩长赋如是说。
“土地问题涉及亿万农民切身利益，土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。”四川省社会科学院副院长郭晓鸣指出，一方面，不能用简单化的行政干预手段来推进土地流转和适度规模经营，不能为流转而流转。推进土地流转和适度规模经营的过程不能演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，更不能成为大规模制造无地农民群体的农民被动挤出过程；另一方面，推进土地流转和适度规模经营也不能简单采取“低位固化”的模式，应当更加重视保护农民的主体地位，对通过保底分红等方式流转土地和发展适度规模经营的新探索，给予更多关注和支持，更稳定持久地保障农民的土地收益权。
“新农民”与“新市民”：身份转换如何实现？
土地流转快速推进背后，是我国职业农民队伍的日益壮大。与之并驾齐驱的，是我国城镇化率的迅速提升和农民大量涌入城市，由此而带来从农民到市民的身份转换。
由于城乡二元结构的长期存在，户籍及附着在户籍上的社会保障制度成为农民转为市民的最大障碍。
统计数据显示，2013年，中国的城镇总人口达7.31亿，城镇化率已达53.7%。然而，按照公安部的户籍统计显示，有将近2.4亿的城镇人口只是常住城镇却没有城镇户籍.这样算来，中国实际的城镇化率只有35.2%。
在一些城市，对农民转化而来的“半市民”更是缺少足够的关怀和保障。随着城镇化的推进，每年有1000万～1200万农民从农村进入城市。这部分人离开了土地，很难回归农村却又游离于城市之外，如何让他们真正融入城市，成为当务之急。
清华大学社会科学学院院长李强分析说，移民社会学理论认为，大部分移民可能需要经历蜜月期、文化震荡期、初阶适应期、孤立或沮丧期、文化融入和接受期5个阶段，才能达到融入社会的目的。对大规模进城的农民群体来说，要完成市民化的过程，需要满足三方面的基本条件：一是物质条件——在城市生活的物质基础和一定的保障；二是心理条件——能够顺利渡过城市适应期，形成城市认同感和归属感；三是制度条件——农民与土地的联结足够弱化，和城市接纳制度的形成。
“公共服务是目前城镇化中的薄弱环节。”张晓山认为，新型城镇化不应该仅仅是土地的城镇化，更应该是人的城镇化，这需要政府在公共服务均等化上更加努力。
“要进一步推进户籍制度改革，逐步转换户籍功能，把人口登记和公共服务的功能放在首位，将人口迁移管理和控制功能进行弱化，使户籍制度向更加有利于促进人口自由流动、改善公共事务服务的方向发展；同时，逐步剥离户口中附着的各种相关利益，淡化户口的价值。”李强说。
专家表示，解决未来“谁来种地”问题，需要培养新型职业农民，培育新的种地人。同时，要引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权。要解决进城农民的身份转换问题，就要尽快打破城乡二元结构，加快户籍制度改革，让农村转移人口真正融入城镇，稳步推进就业、医疗卫生、教育、社会保障等基本公共服务常住人口全覆盖，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，解除离地农民的后顾之忧。(本报记者 李慧)
我说几句
优化土地用途管理政策
中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英：
近年来，我国农村土地流转规模正在稳步扩大。据有关方面披露，目前农村耕地总体流转率已经超过15%，江苏、浙江等经济发达省份在50%以上；还有少数地方比例更高，有的县市接近百分之百。土地流转的最大好处是促进我国农业由小规模兼业农业，向适度规模专业化农业方向发展，使全国兴起一大批家庭农场，从而在整体上提高我国农业经济效率。将农村土地流转纳入健康轨道，需要落实中央关于农村土地承包权长久不变的改革意见。应深化土地制度改革，在微观方面，要在农地确权的基础上，最终允许土地承包权或使用权买卖；在宏观管理方面，要优化土地用途管理政策，建立农业保护区制度，减少土地流转中的投机行为。
稳步推进宅基地的流转
国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁：
如果农村宅基地不能流转，户籍制度改革所达到的预期目标也很难进行。最重要的是找出一个合适的改革方法，寻找新的出路。当前应该认真推进农村土地财产权的改革，推进宅基地的流通，推进农村资源的整合。通过财产要素的流动激发农民的积极性，使更多农民实现长期稳定就业。这样，就可以把农民长期的消费需求带动起来，才能使城镇化继续维持20年的增长潜力。
加快完善失地农民社会保障制度
国家行政学院民商经济法教研室主任刘锐：
对于大多数农民而言，土地是命根子。在就业压力增大、农民的社会保险滞后的情况下，失地往往意味着失去了最后的依靠和保障。失地农民在一些地方已经成为新的贫困群体。解决这一问题，一方面需要从覆盖面和保障水平两个方面加快推进失地农民的社会保障建设；另一方面还要重点保障失地农民的就业，在城市物业、餐饮等行业优先安置被征地农民。当然，无论是社会保险，还是就业，都需要刚性的制度去规范、去约束。土地承包经营权和宅基地使用权抵押早已在一些地方试点。当前应当先明确宅基地的可流转性，然后规定宅基地抵押制度。相关法律法规还需加快跟进。
加强监管防止流转土地“非粮化”
中国土地矿产法律事务中心翟国徽：
建议从合同引导、行政监管等角度，防范和抑制农地流转中的“非农化”和“非粮化”倾向。在合同引导层面，依据《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，运用市场手段规范引导农用地流转。一旦企业擅自改变土地用途，可依《合同法》规定用作违约金或惩罚性损害赔偿金。行政监管层面，应强化耕地保护执法监察，充分利用卫星遥感、动态巡查、网络信息、群众举报等手段，加强对农村土地流转和农业结构调整中大量损坏基本农田等影响面大的违法违规行为的执法检查，对耕地进行全天候、全覆盖监测，尤其对农用地流转开展较早、规模较大地区，以及重点城市群郊区、耕地集中连片区域和土地违法违规行为高发地区，加大执法查处频度。
（冯蕾整理）
多地开展土地流转探索
四川 2008年成都成立全国首家农村产权交易所，成都市与国土部签署试点协议，在都江堰、双流、大邑、温江四个市县，积极试点集体建设用地的流转，土地流转公开化。成都的产权制度改革按照“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的发展思路，以此来保障农民利益。
海南 海南的集体土地改革，涉及对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营等。几年前，海南省就争取到了农村产权制度改革、征地制度、农村集体土地流转等改革试点。海南2008年开始对农村宅基地确权，2009年再次出台措施，计划用3年时间完成农村土地的登记颁证。这项措施为海南农地能够入市交易创造了积极条件。
广东 广东省的土地管理也有不小进展。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》于2013年10月1日正式实施，曾被业内人士誉为“新土地革命”。以往，各地开始自发探索农地流转，但按照法律禁止农村宅基地入市交易，只能在本村集体内流转。这次广东允许农村宅基地在“本镇域范围内流转”。
浙江 温州2013年10月1日起实施的《温州市农村产权交易管理暂行办法》规定，12类农村产权可以在农村产权交易所公开交易，并允许在县域内流转，这些产权包括农村土地承包经营权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权、林地使用权等。（李慧整理）
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