应重新认识规划

    “我国目前的城中村、村中村、外来民工聚居地等与外部形成某种分裂隔离的族群，应当引起足够的重视。”乍一听上海交通大学国际与公共事务学院陈映芳教授的报告，你或许以为自己是在一个社会学论坛上，其实不然。这是2014中国城市规划年会的会场，听这个报告的是6000名规划师，年会的主题是：城乡治理与规划改革。

    日前，2014中国城市规划年会在海南海口举办。年会共设38个平行会议，涉及规划作用与规划改革、区域规划与城市经济、规划管理体制、市民化与老龄化、棚户区改造等。

    中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠说：“这次年会的目标之一就是进一步明晰规划在社会治理中的角色。”

    城乡规划是国家治理体系的重要组成部分，是建设和提升国家治理能力的重要平台。与会专家指出：如何保证城市在科学规划的引领下科学发展，需要中国城市重新认识规划。

何为好的城市规划

    “规划的最终目的是让人民过上更好的生活，但目前有不少规划开始还记得市民要求、期望，做到最后仅变成为工程、项目而做，未让市民真正感受到规划所带来的便利与幸福，不少市民因此对规划有意见。”中国城市规划学会学术工作委员会副主任委员、武汉市国土资源和规划局副局长刘奇志说。

    中国城市规划学会副理事长、中国城市规划设计研究院院长李晓江就此强调：城市的本质是以人为本，使人能够幸福地生存、生活。人居环境的核心是人，创造有序空间与宜居环境是治国安邦的重要手段，也是规划的责任。

    规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。如何将有限的公共资源、公共财政进行科学合理、富有前瞻性的投放，如何运用城乡统筹规划实现城乡公共服务设施的均衡、均等配置，是值得每一个城市规划者思考的问题。

    “一个好的城市规划，是对城市未来的一个长远的预期，需要讲求实施的时序，先动什么，后动什么。也就是要把握好城市空间的运营策略。”中国城市规划学会理事、南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥认为，城乡规划需要更多元的观察视角，更包容的价值观。“城市不能光建新区，很多老的地区需要去复兴、更新。建设一个美好的城市，是一个长远的目标，来不得任何的急功近利和短期行为。”他表示。

    正是因为充分认识到规划的地位与作用，海南海口的新区规划从城市设计入手、从产业布局切入。他们采用高密度方格路网、小街坊社区的设计理念，合理规划交通以及开放空间，吸引会展、酒店、商业综合体等经济业态，提升区域开发价值，加强规划公众参与。

    “城镇化不应是追求人口规模扩张的城镇化，而应把着力点放在提升质量上。”中共海南省委常委、海口市委书记陈辞说，如今海口市仍然面临基础设施与公共服务设施较滞后、城乡居民收入比较低等问题，期望通过规划创新，推进城市产业升级、功能完善、品质提升，引领城市转型发展。

规划必须有威力

    “规划规划，纸上画画，墙上挂挂。”现实中，规划不执行以及被随意篡改等现象并不鲜见，政府换届、领导调整都可能使之前的规划沦为废纸，有的规划甚至演变为侵害百姓利益的依据。

    随着城市发展速度的加快，不确定因素增多，再加上部分地区急功近利，不少城乡规划在实施中“变了调”：有的县市布局倒退，加剧低效发展；有的地方将工作重点放在了如何从乡村“挤压”出建设用地上；更多的城乡统筹规划满足于孤芳自赏式的“宣言规划”。

    张京祥指出，我国的空间规划更多地表现为技术性文件，往往缺少“法规”的色彩，而空间规划与相关的配套法规之间又几乎是分离的，这不仅导致了我国许多类型的空间规划缺乏法定约束力，而且缺乏法定的实施动力。

    加强向社会宣传规划内容、普及规划知识，让更多的公众参与规划、了解规划，不仅有助于提高规划编制水平，也有助于促进规划实施，还可增强规划监督力度、杜绝违背规划行为。”刘奇志说。

规划如何引领发展

    如何发挥规划的引领作用？

    “从本质上讲，城乡统筹规划只是表明了一种空间发展的意图，如果没有相关制度与法规的支撑，它只能进行消极、被动的应付式管理，而难以谈及主动的实施推动。”张京祥说，“我们要加快解决与实施城乡统筹规划配套的相关制度建设与法规建设工作。否则，即使我们编制再多的城乡统筹规划，也不过是空中楼阁而已，难免在实施中受制于各种因素和利益关系而不断‘变调’。”

    “城乡规划在关注物理结构时，也应当认真对待城乡治理结构。”中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙这样理解规划的引领作用：“未来，城市财政和公共服务治理结构应建立以房产税为主的多中心公共服务结构，成为自由、平等、开放的城市，而不是经济和福利的城市。”

    同济大学城市规划系教授唐子来表示，当前城乡规划要进行内涵的转型和价值的转型。内涵的转型即从单纯的物质空间规划迈向更加关注经济社会、公共政策和生态环境，促进“多规融合”。价值的转型即从单一的精英式规划走向融合精英规划、民主规划、公正的规划于一体，实现社会各利益体的沟通和协商，目标指向社会各方都能够广泛参与的包容性发展。

    华中科技大学教授贺雪峰提示规划专家：城乡二元结构和小农经济的存在使得农民能够在城市生存困难时体面地回到农村，对农民起到一定的保护作用，若在当前中国过早地推动农民不科学进城，很可能造成农民进城不体面不满意的生活，进城不能返乡很可能导致社会遭遇经济危机、城市危机及政治动荡。

    李晓江教授指出，随着社会治理的转型，规划师应该在国家、市场、社会三方空间规划起到协调作用。关切城镇化中人的去向与发展的模式，关切人口流动的服务与保障，关切现代化目标下的城乡关系，关切各阶层各群体的诉求，关切城乡社会发展与建设，从发展优先转向以人为本，用规划师的知识与智慧推动社会冲突等问题的求解。（本报记者 董山峰 邱玥 魏月蘅 王晓樱）