张春生：从等额选举到差额选举的民主进步

    人物简介：张春生，北京市人，1979年开始在全国人大常委会工作，曾任全国人大常委会法工委国家法室主任、全国人大常委会法工委副主任、全国人大法律委委员，是我国改革开放以来立法工作亲历者之一。现任中国立法学研究会会长。

    今年是全国人民代表大会成立60周年。作为人大制度的重要组成部分，我们的选举制度60年来经历了三个发展阶段。

    第一阶段是20世纪50年代，1953年我们制定了选举法，1954年有了地方组织法。就选举制度来说，这两部法律有一个分工。选举法顾名思义是选人大代表的法律，是规范选代表的。地方组织法是规范人大代表在代表大会上选举地方国家机关领导人的法律。另外，还有全国人大组织法，这三部法律是新中国的首批涉及选举的法律。新中国初期的选举制度有一个特点，就是借鉴了苏联的经验。20世纪50年代的选举，就选举的民主程度来说低于现在，典型的是没有差额选举，另外，直接选举的级别仅限于乡镇。当时我们没有搞差额选举，一方面是学习苏联，另外也是自己经验不足。

    第二个阶段，就是1979年修改选举法和地方组织法，这次修改面很大，一个进展是把各级人大代表的选举一律变成了差额选举。我们的选举分为直接选举和间接选举。所谓直接选举，是县乡的人大代表由选区里选民直接投票选举产生，确定的差额是三分之一到一倍。就是说，选一个代表的话得有两个候选人；如果选两个代表，至少有三个候选人；选三个代表至少有四个候选人。设区的市、省和全国人大代表的选举是间接选举，由下一级人民代表大会选举上一级人大代表。这个差额也明确了，必须达到五分之一到二分之一。比如一个省要选100个代表，最低差额要有20个，在120人中选100个。就地方国家机关领导人的选举，经过几次修改，规定了在代表大会上要有两个渠道提名。一是主席团提名候选人，另一个就是代表联名可以提出候选人。开始是上下规定的都是10人以上联名，后来大家反映不合理，就设一个台阶，省级人大代表想另外提名候选人得30人以上联名，设区的市20人以上联名，县乡还是10人联名。领导人正职的选举，规定了原则上要差额，如果提不出别的候选人可以等额。另外，领导人副职必须差额选举，差额比例一到三人。如果两个渠道代表提名的多，超过了法定差额率，就要进行预选，预选出来的正式候选人也必须是差额的。

    20世纪80年代我们对选举制度做了这样的改革，当时应该说全党对这个问题虽有一些不同的看法，但总体上是比较一致的。1981年，北京市进行换届，为了搞好换届选举，当时担任中央组织部部长的宋任穷同志把北京市三个主要领导约到中组部，说你们一定要按照差额选举的原则贯彻好地方组织法，开好这次大会，因为全国都在换届，你们要做个榜样。当时，三个人都立了保证。当年北京市的几个副市长人选中，有两个人落选了。那两个落选的候选人是市委提名的。彭真同志说，差额选举就是有当选、有落选。落选等于做了一次批评和自我批评，我们的干部只要好好工作，早晚一定会被人民群众认识。所以80年代整个选举制度的推进落实得比较好。

    到了1995年，选举制度的发展进入第三阶段。全国人大常委会对有关法律又做了一次大面积的修改，把差额选举的原则进一步程序化。包括选民、代表的提名，选地方国家机关领导人，正职选举，副职选举等的规定进一步细化了。

    差额选举有什么好处？我认为，第一，它给了选民、代表一个选择权。第二，它给了候选人一个压力，在一定程度上引入了竞争性，促使他们努力做好工作，为人民服务。第三，它给组织部门一个约束，组织部门必须精细考察，提出的候选人是过硬的才行。这样相当于督促组织部门、人事部门更敬业地工作，把人选好。综合起来看，还是差额选举好得多。

    （本报记者王逸吟、殷泓采访整理）